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1、谈破产立法与国企失业职工救济制度的关系 一、失业职工救济制度简介 破产救济是政府建立的对破产企业失业职工根本物质生活予以保障，并为其重新就业提供帮助的社会制度。为了减少企业破产造成的社会动乱，保障公民的根本生活需要，稳定社会经济秩序，各国均设有失业救济等社会保障制度。我国对失业职工的社会保障制度目前包括两方面的内容，其一是失业救济，其二是就业安置，即所谓再就业工程。作为对失业职工的一般社会保障制度，普遍适用于所有企业的失业职工，既包括国有企业的失业职工，也包括其他企业的失业职工，既包括因企业破产而失业的职工，也包括由于其他原因而失业的职工，在适用对象上并无区别，但是，当前因企业破产而失业的问题
2、更为突出、集中。 为解决失业职工的社会保障问题，1993年4月12日，国务院发布了国有企业职工待业保险规定，对企业职工的失业保险待遇等问题作出详细规定。1999年1月22日，国务院发布实施了失业保险条例（下称条例），国有企业职工待业保险规定同时废止。条例适用的范围广泛，城镇企业事业单位的失业人员均可以依照条例的规定，享受失业保险待遇。条例第32条还规定，省级人民政府根据当地实际情况，可以决定将条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。这就使我国除农民以外的城镇劳动者都可以纳入失业保险的范围。 根据条例的规定，我国建立了失业保险基金制度
3、。条例第5条规定，失业保险基金由以下各项构成： 1、城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费； 2、失业保险基金的利息； 3、财政补贴； 4、依法纳入失业保险基金的其他资金。应当注意的是，这里并不包括破产企业财产。失业保险基金的支出范围包括： 1、失业保险金； 2、领取失业保险金期间的医疗补助金； 3、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金； 4、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴； 5、国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。符合条例规定的失业人员，可以领取失业保险金。条例根据失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费的
4、时间长短，规定了失业保险金的发放期限。失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，还可以按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。 在一般社会保障制度中并没有对国有破产企业失业职工的特殊救济措施。现在我们探讨的破产救济制度，除失业保险条例等法规中已有规定者外，还包括专门对国有破产企业失业职工适用的其他特殊救济安置措施。 现行破产法第4条对国有企业失业职工救济制度作有原那么规定，指出“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的根本生活需要。国务院为指导并标准国有企业的破产试点工作
5、而下发的国务院关于在假设干城市试行国有企业破产有关问题的通知及国务院关于在假设干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知（下称通知及补充通知）中，也特别强调在试点城市和地区实施国有企业破产，必须首先安置好破产企业职工，要采取各种有效措施，保持社会稳定，并对此作出许多具体规定。此外，国务院下属各有关部委也就有关问题制定了一些部门规章，一些地方政府还作有地方性的行政规定。这些规定在实践中构成了目前在试点城市和地区对国有破产企业失业职工救济安置的特殊措施。 在新破产立法中是否规定对国有破产企业失业职工的社会救济制度，对原国务院规定的这些特殊措施如何处理，对失业职工的救济问题如何解决，构
6、成新破产立法中一个重大的社会政策问题。 二、问题的产生 从立法体系上讲，对破产企业失业职工的社会保障制度本身并不是破产法的组成局部，破产与社会救济是不同的法律关系，尽管在破产法中也有涉及失业职工利益的规定。但在我国目前的具体情况下，对破产企业尤其是国有企业失业职工的社会救济制度是否健全、完善，直接影响着破产法的实施，这些法律制度是破产法实施的重要配套措施，也是我国制定新破产法必须认真研究、妥善解决的难点问题之一。 目前，国有企业以外的其他企业，如私营企业、外商投资企业，乃至集体所有制的企业，一旦破产，职工失业，似乎并没有职工要求政府在现有社会救济制度之外给予特殊安排。唯独国有企业一旦破产，政府
7、便要理所当然地承担起安排职工救济和重新就业的责任。笔者以为，问题的产生可能有三方面的原因。 其一是，现有的社会保障制度仍不够健全，尚缺乏以满足全部失业职工的根本要求。 其二是，过去在国有企业的设立、职工待遇等方面存在一些问题，使国有企业的破产难以按现行立法公平进行。同时，在一局部国有企业中尚存在国家可用于职工救济安置的非破产财产，有进行特殊救济的余地。例如，在国有企业的设立上，我国曾经实行“拨改贷的政策，使企业在设立之时就没有分文的资本金。国家政府将这种不符合一般企业设立要求、不具备清偿能力的经济组织推向市场，盈利时税收、利润均要上交，亏损还不起债时，就让企业和职工承担破产风险，政府完全不负责
8、任，这显然是不够公正的。再者，我国长期实行的“低工资、高就业政策，使职工本身也不具备承受破产风险的经济能力。但另一方面，国家又将一些国有资源无偿交由国有企业使用，如划拨土地使用权、免交费用的探矿权、采矿权等。在国有企业破产时，这些财产性权利虽在破产企业名下占有、使用，但实际上是属于国家的。据此，政府可以将这局部国有财产的处置所得用于安置国有破产企业职工。 其三是，过去在对国有企业职工的地位、破产法的作用等方面的宣传上存在有失误，使人们产生一些错误的观念。过去，我们将全民所有等同于国有，职工不是全民企业的雇员，而是“主人翁，至少是企业财产所有人的一个组成局部，而代表国家管理企业的干部那么是“公仆
9、，焉有“仆人解雇“主人之理，焉有“主人翁失业而国家不予安置之理。于是，在破产、失业问题上，全民企业职工往往从思想观念上便理所当然地靠在了国家身上，而作为“主人翁的国有企业职工的身份本身就构成了一笔财富，需要国家用安置费来赎买。但是，国家财产属于全民所有的规定，并不能使职工在企业中的身份，在法律上从雇员变为股东即主人。在现代企业制度明晰的产权关系面前，职工因全民所有而产生的虚幻的“主人翁感，由于理论与实践的巨大反差，反变成了一种茫然的失落感，加之改革中经济利益的调整变化，使这种由于错误宣传引发的情绪形成经济体制改革中一股潜在而又巨大的阻力，并进而形成国家沉重的历史负担。 笔者在此，决不是要否认目
10、前我国公民（人民）当家做主的主人翁地位，而是主张予以正确的评价。我国公民的主人翁地位，从政治上讲，是通过国家的社会主义性质即人民民主专政来表达的，在经济上，那么主要是通过属于全民的国有制及国家对社会财产的再分配表达出来，但不能将对全民所有和主人翁概念的理解，与职工在某个具体国有企业中的实际民事权利与地位简单地等同起来，否那么必然会造成思想上的混乱。 此外，在对破产法的宣传中也有不妥之处，一些人对其调整债务关系的本质作用认识、宣传缺乏，却总是从社会表象出发，片面、功利地强调其某些间接作用，甚至总想赋予破产法一些其不应也不能承担社会职能，如帮助政府解决企业亏损问题，利用该还债权人的钱来安置下岗职工
11、等。这也使一些 职工产生了国有企业破产不是市场行为，而是政府行为，所以政府应当安置失业职工的思想。于是，当破产法的实施出现困难，与改革中的旧体制发生矛盾时，便出现了种种违背、损害破产法根本原那么的行为。在国务院的通知及补充通知的一些规定中便存在这样的问题，未能妥善处理对职工安置与对债权人正当权益保护之间的关系。 三、现行有关规定中存在的问题 在两通知中，国务院规定了许多适用于企业“优化资本结构试点城市国有破产企业职工的特殊救济措施。通知规定，破产企业所在地的市或者XX县区、县的人民政府应当采取专业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前
12、的根本生活需要。如对自谋职业的职工，政府发放一次性安置费，不再保存国有企业职工身份。一次性安置费原那么上按照破产企业所在试点城市的企业职工上一年平均工资收入的3倍发放，具体发放标准由当地人民政府规定。安置破产企业职工的费用，首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。缺乏支付的局部，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍缺乏的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费在当地养老保险、医疗保险社会统筹基金缺乏支付时，也按上述方法处理。破产程序中职工的生活费纳入破
13、产费用范围，从破产清算费中支付。这些规定虽然对职工的救济安置作出一些安排，可能有利于国有企业破产的展开，但存在立法越权、与法律冲突、内容不合理、显失公平等问题。 破产企业的职工安置费用主要涉及三个方面： 一、职工失业期间的救济费用，包括企业进入破产程序后职工的生活费； 二、企业离退休职工的离退休费和医疗费； 三、失业职工再就业的安置费用。根据国务院两通知的规定，这些费用都可由破产企业的财产中支付，这是不妥的。笔者认为，依现行法规，职工安置费用正确的支付渠道应当如下。 第一项费用，根据国务院两通知出台时仍生效的国有企业职工待业保险规定（现已废止）规定，应从筹集的待业保险金中支付。现行的失业保险条
14、例对此问题规定更为详细。企业进入破产程序后，应当及时与无留守必要的职工解除劳动关系，为职工出具相应证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单自解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案。失业职工应持本单位出具的解除劳动关系的证明，到指定的社会保险经办机构办理失业登记，领取失业保险金。失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。未解除劳动合同的职工如破产企业留守人员，其工资（包括生活费）应由从破产财产中支付，性质属于破产费用。在破产程序中，职工解除劳动合同后的生活费，不属于破产法第34条规定的为债权人共同利益而支出的破产费用，不应从破
15、产财产中拨付。如果被申请破产企业的负责人或破产管理人（即清算组）不及时与无留守必要的职工解除劳动关系，由此给债权人或职工造成经济损失，应当承担赔偿责任。 第二项费用，即破产企业离退休职工的离退休费和医疗费，根据原国有企业职工待业保险规定规定，应当由当地社会养老、医疗保险机构负责管理支付。破产企业没有参加养老、医疗保险基金社会统筹，或虽参加但交费缺乏的，在企业破产时，应将其如参加上述保险应交纳而未交的保险费用，或参加后欠交的全部保险费用，从破产财产中向上述机构拨付补足，同时由上述机构负责离退休职工的费用支付。此外，这些费用再有缺乏支付的局部，也不应从破产财产中拨付，而应由当地政府财政支出。虽然国有企业职工待业保险规定现已废止，但其规定中提及的养老、医疗保险基金社会统筹保险等相应制度依然存在，且更加完善，完全可以承担起管理、支付破产企业离退休职工的离退休费和医疗费的社会责任。 第三项费用，破产企业职工再就业安置费用包括两局部。其一是失业职工的转业培训、生产自救、职业介绍等安置费用，根据失业保险条例第2023条规定，属于失业保险基金支出范围，故不得再以任何名目从破产财产中支付。其二是在失业职工自谋职业的情况下，因其不再保存国有企业职工身份，而发给的一次性安置费。依破产法规定，此项费用既不属于破产宣告前发生的破产债权，又不属于破产费用，故不应从破产财产中支付
