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1、对废旧物资回收业的管理政策分析2005年第4期谭灵芝等.对废旧物资回收业的管理政策分析9对废旧物资回收业的管理政策分析谭灵芝,鲁明中(中国人民大学环境学院,北京100876)摘要:如何从源头做到城市生活垃圾减量化,资源化和无害化,实现物资回收再利用,获得物资回收在经济和环境效益的和谐统一,一直是理论界和现实生活中一个长期争论的问题.从政策管理的角度出发,尝试找到一个实现个人利益和政府管理角色和谐统一的方法,以期能通过政策管理,利用经济手段,从源头实现城市生活垃圾的减量化,资源化和无害化.关键词:物资回收;政府;企业;政策1引言建国以来,我国比较重视废旧物资的回收,再利用工作.这项工作一直由国营
2、或集体所有制的供销社回收网点为主,废品由废旧物资回收公司的从业人员进行有价回收.近年来,垃圾中可回收废品含量不断提高,作为废品回收主渠道的国有废品回收企业,由于经济体制和组织管理等诸多方面的影响,回收网点数量以及回收物品急剧减少,致使回收量逐年下降.仅存的回收点多数也只回收废旧金属,废纸等利润较高的物品,其它价值较低的物品则无力涉及.由于国营企业无法有效解决物资回收中出现的问题,许多个体拾荒者和民营企业就进入了该领域,逐渐形成了新的回收格局.2我国废旧物资回收业发展存在的问题在我国,废品通常是由个体回收者到发生源有价回收.在垃圾进入收集点到转运站,直到垃圾处理场,再由拾荒者和部分垃圾处理企业对
3、废品进行回收.所以通常进入最后的处理阶段的垃圾其中所能回收的废旧物资已经很少,这说明经过不同渠道的回收收集,我国的垃圾回收率并不低.而且目前我国从事废品回收的劳动力成本较低,回收成本也相对较低,所以能在一定程度上获得较大的收益.然而,由于国家对废旧物资行业准入门槛的一再放低,许多企业和个人都能进入该领域进行废旧物资回收,加之缺乏必要的组织和管理,废旧物资回收在一定程度上处于无序竞争状态,给资源回收利用和行业的健康发展带来许多不利影响.2.1多头管理体制1首先,目前我国固体废弃物回收系统属商业部门管辖,各个省,市,自治的物资回公司属供销社管辖,形成商业部门管回收,工业部门管利用,环保部门管治理,
4、三足鼎立,多头管理,缺少一个统筹研究安排这项工作的部门.其次,资源回收与资源利用割裂.商业部门重回收,没有力量研究再生,研究部门的研究成果又很难及时推广,使目前我国的再生利用水平极低,限制了回收工作的发展.再者,回收后的物资供工业部门使用,回收的品种利数量受工业部门制约.回收量少的物资工业部门不愿利用,工业部门不利用直接导致商业部门不回收.回收部门在经济效益第一的思想支配下,重价值高,利润大,体积小,费用低的品种(如各类金属),经营方式采取以销定进,以利定购.对有销路,又有较大利润的品种回收,对销路不畅或微利品种少收或不回收,甚至目前大部分基层固体废弃物收购部门,已名存实亡,去从事更赚钱的商业
5、活动.这是计划经济向市场经济过渡时期管理严重脱节的表现.2.2相关的法律和政策保障亟待完善目前我国没有一套行之有效的固体废弃物再生利用的政策法规,仅有的一部中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法也是一个笼统的法?作者简介:谭灵芝(1978一),女,汉族,中国人民大学环境学院2OO4级博士研究生,主要研究方向为自然资源管理一10再生资源研究2005年第4期律,其它的仅散见于其它法律法规中,可操作性极差.在实质性的资金,技术引进,税收,应用推广等方而都未得到切实的支持.即使当前颁布了减免税收法规,也由于缺乏必要的补充措施和鼓励政策,不利于废旧物资回收市场的健康发展.2.3废旧物资回收行业经营形式多
6、样,管理无序受市场经济利益机制的驱动,自20世纪9o年代初开始,随着经济的发展,回收行业这一日渐增大的市场也让投资者看到了利润空间,个体私营性质的废品回收站越来越多的出现在居民小区,企事业办公集中地点.废旧物资回收行业专营,兼营,私营和各种形式的联营以及合作经营名目繁多,除正规的废品收购企业外,无证经营的回收站更是难以计数,回收市场出现无序竞争的苗头,也由此引发诸多问题.部分收废者唯利是图的举动让正规的回收企业头痛,一些收废者偷盗电力设备,市政,生产等公用设施,或者竞相压低回收品价格,引起无序竞争.客观来说,城市收废者在促进再生资源回收利用,解决居民生活废品出售等方面起到了一定的推动作用.但由
7、于收废者的素质水平较低,相关管理滞后,使得物品回收从业者中存在散,乱,差的情况.同时,由于行业的无序竞争,收购程序不规范,一些不法分子将废品作为生产原料制造假冒伪劣产品,如地沟油,黑心棉,垃圾猪等,低价进入商品流通,严重损害消费者的利益.2.4回收过程二次污染严重.忽视环境效益的分析再生资源回收是城市环保的重要一环,然而,旧式的仓储,回收方式使得废品回收站已无法满足城市环保的要求,甚至对城市环境造成了一些负面影响.特别是设立在居民住宅区内的个体回收站,许多都存在脏,乱,差的现象.报纸,废铁随意丢放,粉尘四起,一些被回收站分捡后的残余物更是乱丢乱弃.此外,在许多城市由于缺乏规划,系统管理等原因,
8、这些物资回收站在很大程度上影响了当地居民的日常生活,许多回收的废旧物资也对周围的环境也产生了污染,废旧物资回收站盲目回收废旧物资引发的事故时有发生,废旧物资回收站的存在与目前许多城市追求环保健康的城市发展目标不相一致,不仅影响了城市的市容市貌,也在很大程度上污染了周围环境.3加强政府政策管理城市废旧物资回收行业应该说是一个具有双重特性的行业.一方面它是一个特殊的经济门类,通过回收,加工,使废旧物资实现由无用向有用的转化,其实质确定了具有中国特色的物质循环系统;另一方面,该行业社会职能又表明,它具有很强的社会公益性,其所要实现的在资源再生利用和环境保护方面的目标,并不是通过市场规则即能够自动得到
9、实现的.尤其是一些利润较低,劳动强度大,基础设施投资较高的经济领域,这方面目标的实现在很大程度上依赖的是公众,包括业内人员非经济动机的资源和环保意识,而这种动机的制度保证则来自政府通过各种手段所给予的必要和有效的控制及干预【2J.如果任行业内不加控制的趋利行为的发展,任该行业停留在无序和低水平的管理状态,则势必导致该行业社会职能的偏废或减弱,并自然引发前述种种资源和环境方面的恶果.为了合理的避免或降低存在于物资回收企业中的问题,政府需要构制合理的管理模式,从制度上保证回收行业能够实现经济,社会和环境效益的统一.3.1对物资回收行业的管制应该避免传统和封闭的政府管制模式政府应该鼓励在整个行业引入
10、更多的竞争机制,将放松管制作为激励性管理的基础环节,以行政指导传递管制指令和利益诱导指令,以行政合同负载管制指令并实施管制措施,以行政奖励兑现(肯定性)法律后果.改变对城市废旧物资回收行业过分追求经济利益的市场导向,强化其社会公益性的职能,并以此为主要导向给以一定的行政管理方式,规范和控制行业行为.如对各类可再生利用的废旧物资回收都做出强制规定,避免过分的趋利行为所造成的资源浪费和环境污染,逐步达到谁产生谁治理,与此同时,政府应对该行业给予一定的政策优惠,以使该行业达到”以废养废”,并有能力投资于公益性行为及基础设施现代化,使我国在更高水平上重新恢复和改善原有的物资回收循环系统.3.2制定切实
11、可行的法律法规多年以来再生资源的回收管理缺乏相应的法律依据.为规范其回收经营行为,以利于维持社会经济秩序,建立现代回收利用体系,促进资2005年第4期谭灵芝等.对废旧物资回收业的管理政策分析11源合理配置,政府应尽快制定切实可行的法律法规.应尽快出台再生资源回收管理条例和废旧家电回收管理办法等一系列法律法规.3.3制定合理的政策物资回收是一个利润较低的特殊行业,该行业的发展在各国一般都享有一定程度的优惠.给予物资回收行业以补贴等税收优惠政策,就会鼓励更多的企业和个人加入到回收行业,也就意味着增加回收的同时减少垃圾处理成本和相应的环境影响.在我国,为推动资源综合利用的开展,1996年8月国务院批
12、转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用的意见的通知,进一步明确了国家对资源综合利用实行鼓励和扶持政策.原国家经贸委,原国家计委,财政部,国家税务总局修订了资源综合利用目录,作为税收优惠政策的依据,此外,我国白2001年5月1日起实行的关于废旧物资回收经营业务有关增值税政策的通知,同时对利用废旧物资作为生产原料的企业也给予在土地和政府补贴方面的优惠政策.以上政策在一定程度上促进了我国废旧物资回收业和利用废旧物资作为生产原料的各类企业的蓬勃发展.3.4建立再生资源回收利用管理体系市场混乱,无序竞争,其根本原因就是各级政府缺乏一个统一的,有权威性的管理机构实施强有力的管理和监督.政府应当按照统
13、筹规划,合理布局的原则,将再生资源回收网点和再生资源集散,交易市场建设纳入城市建设发展规划.在政府的领导下,建立有各职能部门参与的再生资源管理办公室,按照各自分工,明确职责,密切配合,形成合力,协调解决产生的问题,认真做好再生资源回收利用的监督管理工作,发挥市场竞争机制的资源再配置作用,以促进再生资源的回收利用向着规范化,法制化,产业化方向发展3l.3.5加强废旧物资回收的环境管理鉴于目前废旧物资回收行业中的行为主体,并非是以减少垃圾量,保护环境和资源的目的出现的,从前面的分析可知,目前许多企业为了自身发展,只单纯回收经济回报高的物资,却不会承担由此而产生的环境和社会费用.而由于环境是一种最典
14、型的公共产品,私人是不愿意为这种没有消费排他性的公共品投资的,最终还是会转嫁到政府头上.所以政府在制定政策时应该把回收目标从单纯追求经济效益更多的转向环境保护.政府在制定政策时应该具有前瞻性,不能仅仅追求简单的经济利益,在废旧物资回收行业,更多的应该考虑环境效益.如果政策的制定忽视环境影响或考虑的过少,一旦对环境产生破坏性的影响,许多影响都是不可逆的.3.6制定合理的回收价格事实上,废旧物资的回收是一项从源头减少垃圾的方法,目前垃圾处理费用和环境费用没有反映到回收活动的全部社会费用中,所以在制定合理的环境经济政策时,首先应该制定合理的回收价格.物资回收行业管理领域使用的环境经济政策,如目前在国
15、外盛行的计量用户收费制,押金返还制等,在源头上鼓励了居民的回收行为.实际上,各种税收政策和回收补贴政策对回收的促进是最直接的,通过扩大再生材料的需求,提高废品的价格,促进居民的进一步回收,实施更多的补贴和税收优惠,从数量和质量上提高废旧物资的回收率.政府通过制定合理的回收价格,以及适当的鼓励政策,就可以鼓励更多的民间资本进入废旧物品回收行业,可以使政府从传统的经营者的角色中退出,所以政府制定合理的促进物资回收业发展的政策,不仅有利于行业的长远发展,也减少了政府的财政负担.4建议4.1大力发展循环经济废旧物资许多是在生产领域中产生的.发展循环经济和清洁生产,就是从源头上减少废旧物资的产生.(1)清洁生产要求的是尽量减少污染物的排放,循环经济强调的是将污
