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1、 行政执法案卷评查工作的思考摘 要 行政执法案卷评查，是我国推行依法行政中需要解决的重要问题。本文从烟草专卖行政执法案卷评查的工作实践出发，从评查的意义、方法、结果应用与反馈四个维度阐述行政执法案卷评查应当如何开展。关键词 行依法行政 行政执法 案卷评查2004年国务院出台了全面推进依法行政实施纲要，提出“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，是行政执法案卷评查工作的重要依据。2008年国务院关于加强市县政府
2、依法行政的决定进一步提出了“要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法”的要求。这是国务院从依法行政的高度，再次强调行政执法案卷评查工作的重要性。为贯彻落实国务院关于行政执法案卷评查工作的要求，铜陵市烟草专卖局在安徽省烟草专卖局的指导下，于2010年9月全面启动烟草专卖行政执法案卷评查工作，截止到2011年7月，共组织了三次行政执法案卷评查。笔者曾有幸参与上述三次行政执法案卷评查工作的全过程，对行政执法案卷评查工作有了一定的体会，在此与大家分享。一、铜陵市烟草专卖局
3、案卷评查基本情况铜陵市烟草专卖局（以下简称铜陵市局）下设铜陵县局和铜都分局两个专卖管理机构，其中铜陵县局设有两个执法大队共11名队员，铜都分局设有三个执法大队共12名队员，共管辖全市4200余家卷烟零售客户。由于铜陵具有人口少，管理相对方便的特点，因此，2010年9月自铜陵市局法规科单设以来，为更好地为执法工作提供服务与指导，提高行政执法的质量和水平，由法规科牵头，抽调专卖科、县局、分局相关人员成立行政执法案卷评查小组，每季度对县、分局的全部案卷开展全面评查。目前，铜陵市局开展了三次案卷评查工作，共评查案卷472份，其中行政处罚案卷77份，行政许可案卷395份。二、开展行政执法案卷评查的意义与
4、方法行政执法案卷是由反映行政执法实施过程与结果的各种文书和证据组合而成的，它不仅是实施行政执法过程的真实反映，也是复议机关和法院判断行政决定是否合法、是否成立的重要依据。因此，行政执法案卷评查工作对规范和监督行政执法行为有着十分重要的意义。第一，有利于规避法律风险。通过案卷评查，评查主体对行政机关的执法活动从实体到程序、从立案到执行、从装订到归档管理进行全面的检查,是一种直接有效且针对性强的事后监督方式。铜陵市局开展案卷评查工作，采取的是全面评查的方式。这种“全面”体现在两个方面：一是每季度抽取县、分局所有行政处罚和行政准予许可类案卷进行评查。评查小组根据专卖科公布的该季度全市行政处罚案件和零
5、售许可证办理数确定应参评案卷总数，对不能参评的案卷进行追踪调查，既确保了案卷参评率，又堵住了可能存在的法律风险；二是对行政执法案卷的执法主体、执法依据、执法程序、执法的合理性和案卷制作的规范性等方面开展全方位的评查，对评查中发现的违法行政和严重执法瑕疵问题，责令办案机关及时整改并引以为戒，从而降低行政复议和行政诉讼的发生率，达到执法监督的目的。第二，有利于提高执法质量和水平。行政执法案卷是执法行为的客观记录，也是执法人员的法律意识、法律素质、政策水平和业务能力的具体体现。案卷能最直观、最准确地反映出执法行为的规范化程度和办案质量的高低。因此，案卷评查不仅是对法律文书及案卷管理的审查，也是对办案
6、质量的检验。在案卷评查中，我们通过审查法律文书的制作、使用情况，来检查执法过程中存在的问题，发现问题并予以纠正，起到限制随意性，规范执法行为的作用。例如，我们在案卷评查时发现，执法人员在执法过程中忽视亮明身份、出示证件等环节，导致执法主体不清；在调查取证时发现了违法事实，却未进行取证或取证不全或丢失关键证据，导致证据缺失；在制作文书时，检查笔录、询问笔录、行政处罚决定书等不同法律文书中，对违法事实的基本要素记述不一致，导致事实证据前后矛盾；在案卷审批中，领导同承办人意见不一致，无原因、理由的说明，导致审批程序不严格；在案卷归档时，案卷中缺少被处罚当事人身份证明材料，无法确认其合法身份、违法当事
7、人不能亲自参加处罚、委托接受处罚的，无授权委托书或授权委托书要素不全、制作不规范，导致案卷不完整等问题。为了解决执法过程中存在的问题，有效提高执法质量和水平，铜陵市局案卷评查小组不仅将案卷评查情况反馈给相关承办单位和承办人员，要求其根据存在的问题及时进行整改，同时对评查出的问题进行细化分类，仔细分析每类问题存在的原因，并采取相应的解决措施。如对因执法人员法律意识和业务素质造成的问题，通过加强对执法人员的法律法规知识及技能培训来解决；对文书制作不规范的问题，通过制作格式化的文本、统一文书归档和装订顺序的方法来解决等。通过以上方法提高执法人员的综合素质和业务能力，从而提高执法质量和水平。第三，有利
8、于在一定程度上规制行政执法不作为。通过案卷评查工作,执法机关是否存在不作为的情况,可以一目了然。比如,我们在评查行政许可案卷时，发现在很多案卷中，行政机关在作出行政准予许可决定十几天甚至是一两个月后，才将卷烟零售许可证送达给行政相对人，根据中华人民共和国行政许可法“行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件”的规定，显然是超过了送达时限，这是行政机关延迟履行其法定职责的行为，是行政不作为的一种表现。对于这类案卷，我们在评查时，直接判定为不合格案卷，并将评查结果反馈给承办部门及具体承办人员，要求其书面出具情况说明并责令整改。通过这种方式，强化行政执法
9、人员的责任意识，在一定程度上规制了行政不作为。第四，有利于促进合理裁量。开展行政执法案卷评查，必然要有相应的评查标准，以保证执法机关在执法过程中“相同案件相同处理,不同案件不同处理”，而有了评查标准就有利于对相同案件在自由裁量方面的规范化，制约自由裁量权的使用，使行政执法在合法的同时，更加趋于合理。铜陵市局在2009年底已经制定了行政处罚自由裁量权实施办法和行政处罚自由裁量权具体实施标准，通过案卷评查工作，县、分局是否按照规定行使自由裁量权、是否做到行政处罚的公平公正都能够一目了然，客观上促进了合理裁量。第五，有利于行政执法案卷的规范化。由于缺乏统一的标准，行政执法文书或材料的归档五花八门，导
10、致行政执法案卷的质量良莠不齐。而通过行政执法案卷评查，可以推动执法文书归档工作的标准化和统一化，从而促进行政执法案卷的规范化。为了进一步提高案卷规范化程度，铜陵市局案卷评查小组在第一次案卷评查的基础上，对原有行政处罚和行政许可卷宗的文书内容进行了充实完善，对可以固化的文书内容进行了固化。同时，针对每一份文书的每一项应填写的内容都设置了评分分值，形成案卷评查标准，保持烟草专卖行政执法文书卷宗内容和标准的相对一致。例如，我们在设定行政许可卷宗的评分标准时，行政许可申请表为6分，其中申请人拟申请事项、拟申请证件名称等12项内容全部填写准确完整则该文书得6分；由于第一次全面评查中行政许可实地核查记录表
11、的得分率很低，尤其是执法人员在绘制经营场所位置简图时，存在着绘图过于简单、字迹潦草等诸多问题，因此评查小组在设置评查标准时，有意提高了该项分值，将行政许可实地核查记录表分值设置为22分，其中经营场所位置简图设置为9分，以此进一步提高执法人员的重视程度，逐步提高卷宗的制作水平。三、评查结果的应用和反馈评查结果反馈是案卷评查工作的重要环节，也是有效实施整改的前提。就笔者掌握的情况来看，目前大多数单位在评查结果的反馈方式上，采取的是集中反馈的形式，即通过会议总结、评查通报等形式，将评查中存在的主要问题概括性地反馈给被评查单位。这种反馈方式的好处是简单易行，能够在短时间内将评查中存在的主要问题告知被评
12、查单位。但是，由于这种反馈方式没有具体到每一份案卷，不便于被评查单位的下一步整改工作。因此，我们在进行案卷评查结果的反馈工作时，突出了“一卷一反馈”的形式。即对每一份参评案卷，我们都以评查结论表的形式进行反馈。该表不仅包括案卷制作的基本信息，而且注明了存在问题的文书名称、制作部门和扣分原因，确保了问题反馈的明确、具体和翔实。在反馈渠道上，我们针对不同层面，分别采用公示、总结和面对面等多种渠道进行，不同层面有不同的反馈内容。市局层面上的反馈，主要是利用公示的形式，将全部案卷的评查结果制成统计表格和评查总结在局域网上进行集中公示；基层执法单位层面的反馈，主要是将参评案卷中发现的问题进行汇总后进行反馈，便于基层单位领导根据案卷存在问题的性质、种类、数量组织整改；对具体的承办部门和承办人，主要是将每份案卷中存在的问题以案卷评查结论表的形式进行反馈，明确其具体的问题所在和整改目标。这种多层面、多渠道的反馈形式，再加上案卷评查的主体基本上以基层人员为主，保证了整改结果的有效性。行政执法案卷评查工作是我们进行执法监督的一个有益尝试，目前已经产生了很好的效果。这项工作还需要我们进行不断的探索，并与其他执法监督工作不断进行协调、衔接，从整体上提高执法监督工作水平，以进一步提高基层执法人员的执法水平和案卷制作水平。
