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1、行动规划在它乡英国城市规划体系及其改革简介2008-07-07 11:02:00字体显示：大中小前言现代城市规划理论起源地的英国，实行了半个多世纪并且影响了许多国家规划理论和实践的现行体系，近年来遇到了许多问题，被批评为“僵硬、教条、官僚的程序”，“本应促进发展的规划体系却成了阻碍发展的绊脚石”，“规划过程常常起着阻止发展的作用，而不是确保让好的项目得到发展”。英国目前正在对其规划进行根本性的改革，将以更务实的“结构规划”和“地方规划”，而“行动规划”是新规划体系的核心内容。英国在城市规划理论和实践方面有着卓著的成就，并深远地影响了许多国家的规划实践。但事实上，英国的规划理论和实践也不断面临新
2、新问题，不断寻求新出路。在过去的半个多世纪内，英国的规划体系就进行了几次重大的改革。这些改革的思路对我国的规划改革不无借鉴意义。1 第一次改革（1947年）：从“分区规划”到“发展规划”1947年之前英国实行的是分区规划，具有法定效力并具有确定性。发展商若想开发某地块，只要到市政大厅查询一下分区规划就知道那块地能开发什么功能了。这对发展商来说增加了投资项目的确定性，但对地方政府而言却显得缺乏弹性，难以应对变化的外部环境。因此许多地方政府利用编制规划耗时长的特点，故意地拖延规划完成的时间，将规划停留在编制阶段，以便使地方政府对用地功能的安排有灵活性。为克服“分区规划”的弊端，1947年英国改革了
3、规划体系，以更具灵活性的“发展规划”代替了“分区规划”。发展规划的成果是一系列的文件，文本非常简洁，只概括了规划所提出的主要内容而不解释提出这些内容的原因或依据，而图纸则包括规划区域总图和“开发项目图”。一般规划期限为20年，总图上要表达出规划期内所有要开发的项目及其用地。但与分区规划不同，发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图。虽然发展商从发展规划中可以找出他们的项目在哪里发展可能会获批准，但项目还是要经规划部门批准。即“发展规划”体系引入了规划审批制度，来对发展进行控制。规划部门在审批规划申请时不仅仅要考虑“发展规划”的规定，还要考虑“任何其它因素”。因而发展商很难预测他们的申
4、请能否获得批准。“发展规划”也有不少问题，最突出的问题是规划编制工作量巨大，使规划编制部门不胜其累。1947年颁布的规划法要求地方规划部门在三年内完成“发展规划”编制并上报到中央政府报批，但实际上在上述规定时间内高达78的地方政府未能完成规划编制工作。按照规划法，地方政府每5年就应对发展规划进行一次修编。但由于工作量巨大、审批过程漫长，5年修编一次根本无法实现，其结果使导致了发展规划变的过时。随着时间的推移，发展规划越来越与实际脱节，它日益陷入了繁琐的程序中。因此到1960年代中期遭到猛烈的批评和公众的不信任。1 第二次改革（1967）：从发展规划到结构规划和地方规划1964年英国政府成立了规
5、划顾问小组以检讨发展规划体系的不足。该小组于1965年提出了对发展规划进行改革的初步方案，最主要的变化时规划要将战略问题与战术问题区分开来，只有涉及战略问题的规划才需要向中央政府报批，而后者可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。循此思路，1967年颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划。地方规划与发展规划相似（但不需要中央政府批准），它详细反映地方政府土地利用规划。地方政府在制定地方规划时，必须考虑到国家政策和区域政策对地方规划的影响。对于发展商来说，地方规划提出了新开发项目的位置及可能的类型。因此地方规划能指导具体的发展和建设。但这种全覆盖式的地方规划也有很多问题：首先，整个规划体系过
6、于复杂。除了要考虑国家和区域的规划指南，还要服从结构规划的规划政策。如果上面层次的政策改变了，那么地方规划原有的相关部分就失效了，这导致人们无所适从。其次，规划太冗长。地方规划要控制地区发展所涉及到的所有问题，试图对每块发展用地作出发展控制。因此规划变得很冗长、很僵硬，成了控制发展的一套规范，而不是为发展制定出清晰的战略。规划编制工作既漫长又昂贵。因为地方规划覆盖整个规划区域，一旦涉及一些开发意向有争议的地块往往迟延不决，影响到整个规划的完成。编制规划常常需耗时五年甚至到十年才能完成。结果是规划常常起着阻止发展的作用，而不是确保让好的项目得到发展。投资方发现规划的拖延降低了他们的竞争力。同时，
7、无法规划可持续发展的城市。规划体系不断受到批评，规划决策常常受到责疑，规划得不到公众的信任。1第三次规划改革（2001）：地方发展框架2001年底英国政府发表了“规划绿皮书”，提出了规划改革方案，以征求公众意见。绿皮书提出的本次规划体系改革的目的是：简化规划体系，减少规划层次，明晰不同层次规划间的关系；地方层次的规划要更简短，更有针对性，更容易实施和修编；让公众更多的参与规划制定的过程；提高与其它地方发展战略和规划等的相融性。现行的结构规划和地方规划将被废除，代之以单一层次的规划“地方发展框架”，主要包括以下三部分内容：政策文本：阐述地方政府对整个地区发展的目标展望和发展战略；行动规划：针对近
8、期需要采取建设或改造行动的各个局部地区，编制详细的行动规划；总图：标明上述需要采取建设行动的地区和需要保护的地区的区位。行动规划 只针对近期需要采取建设或改造行动的地区编制，而不再覆盖整个规划区域。这样规划的编制时间应该是数月而非数年，以后规划修编也比较便捷。它既可让投资方感到更确定，也可让公众更清楚该如何参与。行动规划主要针对那些在近期会有发展和变化的地区，对具体地块的开发安排提出规划指导。对需要予以保护的地区也可编制行动规划。行动规划既可以是对一个地区完全新编的规划，也可以是在该地区已有规划的基础上调整修编的规划。这样可以避免重复性工作，并可使规划能有效反映当地的实际情况。行动规划的形式、
9、内容和对象均很有弹性，例如： 行动规划可以使一个地区的项目规划（master plan）：对一个需要改造或开发的较大的地区的综合性规划，包括对新建住宅、商业设施等等的位置、布局、设计等，以及一份详细的实施计划； 行动规划可以使一个社区或村庄的规划：说明怎样保护该社区或村庄的特色、新开发项目的位置及设计标准、主要的服务设施等。 行动规划也可以是一个设计导则：为一个地区或一种类型的开发提出设计标准。 行动规划还可以是地块开发要求：为一个具体地块的开发设定详细的指导原则。行动规划主要是地方性规划。不过，根据具体情况，有些行动规划也可以是针对更广泛地域的专题规划，如： 针对绿带边界或者其它特定地点的行
10、动规划； 针对需要建设廉价房的土地安排问题的行动规划； 可能对整个地区带来较大影响的重要项目的行动规划；有关交通项目或其它大型项目的土地保护问题的行动规划。英国的城市规划公众参与前言 英国的城市土地利用法规体系从建立、形成、发展到成熟经历了近一个世纪。1909年的住房与城市规划法（Housing and Town Planning Act 1909）是英国城市规划法规体系建立的标志；1947年颁布的城乡规划法（Town and Country Planning Act 1947）则标志着英国城市规划进入了新纪元，并成为了英国城市规划体系的重要基础。1909至今，先后有几十部城市规划的法规颁布，
11、构成了较为完整的规划法规体系。英国城市规划公众参与作为一项法定的制度，始于1968年的城乡规划法。在1971年的城乡规划法,1982年的城乡规划(结构规划和地方规划)条例和1984年的第22号通告中都分别强调:结构规划在作为正式的法律性文件公布之前，必须按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一个环节是公众参与。这种制度性的安排一直延续至今。尽管城市规划公众参与起源于英国，但是城市规划公众参与在英国至今仍无统一的定义，这是一个十分有趣的现象。1968年斯凯夫顿报告（People and Planning）中认为：公众参与不仅是规划政策和规划方案的共享过程，而且完整的公众参与应该是公众可以
12、参与规划的制定过程并且发挥作用。曼彻斯特大学Gerry Stoker的定义比较简洁并具有代表性：（公众参与）是指人们影响公共政策决策的行为过程。概括起来，英国城市规划公众参与有以下的主要目的：公众参与的目的获取公众信息满足法律要求行使社区权力需求最佳结果特殊议题决策增强公众意识1.英国城市规划公众参与现状在二战之后，英国沿袭了以地方规划为主的规划体系，其后进行了一系列的修订，最为重要的修订包括1968年、1990年和2004年的修订。2004年的修订着重强调了要建立更简单更有弹的规划体系，同时强调要增加社区参与的有效性及其质量。社区参与是英国规划体系中一个关键的组成部分（A key compo
13、nent），并且公众参与已经从简单磋商（Consultation）、询问，发展到了从规划初期就介入（Front-Loading）、手段多样的阶段。英国规划体系包括国家、区域和地区三个层面的规划，在三个层面的规划以及开发控制中均包括公众参与的内容。1.1 国家层面（National Level）自2006年以来，社区与地方管理部（The Department for Communities and Local Government）就一直负责地方和区域的规划、住房、更新以及社会排斥（Social exclusion）和邻里改造（Neighbourhood renewal）等事务。在规划事务方面，
14、社区与地方管理部负责制定规划政策说明（Planning Policy Statements，简称PPS），规划政策说明代表着国家在规划方面的政策要求。其中PPS1中规定了社区参与的基本原则，PPS11和PPS12分别对区域空间战略（Regional Spatial Strategies 简称RSS）和地方发展框架（Local Development Frameworks）中的公众参与做了政策性规定。1.2 区域层面（Regional Level）在区域层面有9个区域议会（Regional Assemblies），下面分设区域规划机构（Regional Planning Bodies 简称RPB
15、），负责各自区域空间战略（RSS）的制定。RSS是一种法定文件，用以指导区域可持续发展，任何规划决策和规划政策制定必须符合RSS的要求，尤其在环境、交通、经济发展和基础设施方面。在制定RSS时，RPB必须既要考虑国家政策，又要考虑地方的发展思路。2004年的新规划法的第6部分要求RPB必须准备并公布公众参与说明（A statement of public participation），说明中阐述如何让社区参与到规划制定过程之中，并说明谁将参与。RSS的制定过程和公众参与过程又可以分为以下几个阶段：1.2.1 前期准备（Pre-production）阶段RPB需要准备一份RSS草案供公众讨论。同时决定公众参与的方式，参与方式的选择与谁将参与、参与什么内容和参与人数有关。另外RPB还将更大范围地征求机构对草案的意见，这些机构包括：历史保护、环境机构、社区组织以及政府的区域办公机构等。1.2.2 方案阶段（Production）前期准备阶段过后，RPB将正式RSS。这
