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1、财政分权和公共支出管理2000年6月1215日中国北京组织者：中国国家行政学院与世界银行关于地方财政收入的背景材料Robert D. Ebel世界银行主管经济学家各国概况中国2印 度 尼 西 亚7韩 国9马 来 西 亚11巴 布 亚 新 几 内 亚15菲 律 宾16泰 国20财政支出与财政收入的结构表一：地方政府的财政自主权表二：事权划分依据表三：地方公共服务的供给结构表四：财权划分依据表五：财政支出结构的实证分析表六：税收收入结构的实证分析中国中华人民共和国的政府行政管理体系共分五级：中央级，省级，地区级，县级以及乡镇与市辖区级。表一：中国地方政府结构（截止1996年底）省、直辖市和自治区所
2、辖地区数所辖县数所辖城市数市辖区数全国总计3352142666717北京8110天津5113河北111383435山西111012217内蒙古12852016辽宁14443156吉林9412819黑龙江13673164上海6114江苏13644443浙江11643524安徽16672138福建9612321江西11842115山东17954844河南171163841湖北12683533湖南14902932广东21795442广西15811828海南21783四川231723750贵州980136云南17123174西藏77721陕西10901317甘肃14761410青海83934宁夏419
3、56新疆15851911注：香港特别行政区成立于1997年7月1日，故未包括在此表中。重庆直辖市成立于1997年，故在此表中，它仍归入四川省。资料来源：中华人民共和国国家统计局：中国统计年鉴（1997年）。体制 所有税种的税率和税基都由中央政府规定。每个地方政府按照事先规定的比例，从其辖区内征收到的税收收入中获得分成收入。中央政府与地方政府各自享有相应的税收管理权限。补助金基于特定目的在各地方政府之间加以分配。 在1994年财政体制改革之前的一段时期内，全国税收收入总额占GNP的比重持续下降。企业所得税的下降主要由以下几个原因引起：从政府部门中剥离出去了某些企业；税收征管环节薄弱；地方政府实施
4、税收优惠政策；亏损企业数目增加；利润率下降。 1994年的财政改革对原有体制进行了调整。这次改革规定了税收收入在中央政府与省一级政府之间进行分配的规则，并由省一级政府决定税收收入向省以下各级政府转移支付的数量。 对于省内的收入分享方式，这次改革由省一级政府自行决定。各省在制定收入分配比例时，并无任何来自中央政府的指导性方针可以遵循。每级政府自行决定财政资金在其下级政府之间（例如，省对市和地区，地区对县，县对乡镇）的分配方式。从而，各省形成了互不相同的收入分享模式。 这次改革的中心问题是对财政资源的控制权。中国的地方政府并不拥有征税权和举债权，但财政收入却是在各级政府之间进行分配的。1994年的
5、改革使国家税务管理部门与地方税务管理部门相互独立。在此次改革前，中国的政府间财政体制主要基于收入分享模式。中央政府规定税收收入分享方式，地方政府则负责收税。地方政府存在将收入转移到预算外资金账户上的动机，因为预算外资金无须同中央政府分成。为避免该问题，这次税制改革将税收收入按税种在各级政府之间进行分配。 1994年的改革对政府间财政体制产生了显著影响：税率与税基发生了变化，从而地方财政收入的来源也发生了变化；中央政府与地方政府之间的税收收入分享比例也发生了变化；税收管理体制的分权化程度上升，从而调动了各级政府提高税收征收率的积极性；地方政府对企业实行税收优惠政策的能力显著削弱，同时它们实行这些
6、政策的积极性也下降了。 这次改革按照税收收入的归属，划分相应的征税职责。中央政府负责征收增值税1，消费税，中央企业所得税，三资企业所得税。地方税务局负责征收那些属于地方政府的税收收入。地税局征收14种地方税：营业税；地方企业所得税，集体企业所得税和私营企业所得税；个人所得税；车船使用税；印花税；城镇维护建设税；土地使用税；房产税；土地增值税；固定资产投资方向调节税；教育附加费；集体企业附加税；资源税；屠宰税和筵席税。 企业所得税的下降，使得中国对流转税的依赖性增强。在中国，虽然税收收入占GDP的比重下降，但政府服务的实际供给水平并未下降。1990至1995年间，税收占GDP的比率由15.6%下
7、降至10.6%，而人均实际政府支出却从130元上升至180元。表二：各级政府税收收入年份总预算收入占GNP比重地方政府预算收入占GNP比重中央政府预算收入占GNP比重地方政府收入占总预算收入比重地方政府支出占地方政府收入比重198718.412.26.266.596.8198815.910.65.267.1104198915.910.94.969.1105199015.910.55.366.2106.9199114.810.24.669.1103.8199213.19.43.771.9102.7199312.69.82.878.098.2199411.25.06.244.3174.719951
8、0.95.25.747.8161.7资料来源：罗伊W巴尔（Roy W. Bahl）,1997：中国的税收与政府间财政关系，乔治亚州立大学（Georgia State University）。 这次改革废除了由中央政府批准地方预算的作法。每级地方政府自行编制各自预算，并由同级人民代表大会进行审批。中央政府更多地是对地方政府的收入预算进行监控，而非监控其支出预算。通过控制税基与税率，以及通过确定收入分享公式与补助数额，中央政府对地方政府预算内支出的总规模设置了上限。然而，中央政府对地方政府的预算外收入却无法控制。1995年，地方政府的预算外收入总额相当于预算内收入总额的68%。表三：预算外收入与支
9、出（单位：亿元人民币）年份预算外收入总额中央政府地方政府预算外支出总额中央政府地方政府19872028.80828.031200.771840.75741.611099.1419882360.77907.151453.622145.27842.861302.4119892658.831072.281586.552503.10975.871527.2319902708.641073.281635.362707.061037.691669.3719913243.301381.101862.203092.261263.271828.9919923854.921707.732147.193649.90
10、1592.812057.0919931432.54245.901186.641314.30198.871115.4319941862.53283.321579.211710.39225.021485.3719952406.50317.572088.932331.26351.381979.88资料来源：中华人民共和国国家统计局：中国统计年鉴（1997年）。 表四：地方政府预算外收入年份占预算内收入百分比人均（元）198782111198892133198986142199084143199184161199286183199335100199468132199569144资料来源：中华人民共和国
11、国家统计局：中国统计年鉴（1997年）。印 度 尼 西 亚 印度尼西亚的州是最基层的政权机构。印度尼西亚行政管理体系的特点，是地方政府对中央政府的从属性很强，类似于某种等级制度。地方政府虽然具有州的某些特征，但并不具有财政自主权。 1974年地方政府行政基本法案将具有自治权的地方政府划分为两类：（1）一级自治地区，这主要指省；（2）二级自治地区，这主要指委员会管理制地区（regency）和市。这些地方自治政府都有各自的议会。每隔五年按照如下方式选举地方政府领导。在一级自治地区，由议会和议会内部各党派的领导层与内务部长进行协商，确定三至五位候选人；在二级自治地区，则是由议会和议会内部各党派的领导
12、层与该省总督进行协商，以确定三至五位候选人。然后，由议会对这些候选人进行投票，选出至少两位候选人。在一级自治地区，由总统从这些最终候选人里选出一位担任地方政府首脑；在二级自治地区，则由内务部长从中选出一位作为地方政府首脑。同全国议会一样，一定数量的地方议会成员由中央政府直接任命。 在印度尼西亚，这两级地方自治政府的管理机构都由以下两部分组成：一是地方政府的自身机构，称为迪纳斯（dinas）；另一是中央政府派驻地方的机构。中央政府派驻一级自治地区的机构称为康维尔（kanwil，即kantor wilayah）；而在二级自治地区的中央政府派出机构称为康德普（kandep，即kantor depar
13、tment）。这两类机构的并存，可以理解为是与地方政府在州一级管理框架内具有双重职能相对应的。这双重职能分别为：（1）授权由地方政府行使的地方事务管理职能；（2）由中央政府派出机构行使的地方事务管理职能。一级和二级地方自治地区的首脑既是该地区的长官，同时又是中央政府在该地区的派出代表。 在这两级地方自治政府之下，是可卡玛坦（kecamatan，即“行政区”的意思）。再往下，便是乡镇管理机构，这在农村地区称为德萨（desa），在城市地区称为可卢热罕（kelurahan）。 在印度尼西亚这种高度集权的行政管理体制中，地方政府对中央政府补助金的依赖性很强。从表一可以看出，超过75%的地方政府收入来自政府间的补助。有关地方政府财政收入的法令法规，都是由中央政府颁布制定的。2表一：州、地区和省级政府收支规模（单位：10亿卢布）1990199119921993收入与补助收入与补助总额4989582467277259收入总额1451164417431843财产税327373496
