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1、第六章 绩效管理第一节 公共部门绩效管理概述一、公共部门绩效管理的兴起1、公共部门绩效管理兴起的背景（1）公共部门绩效管理实践始于20世纪初，在20C 70Y才全面推行。（2）其受两方面的影响：传统官僚政治体制的缺点：政府机构膨胀、效率低下、资源严重浪费、政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。新右派体系（新公共管理运动）的兴起：减少政府干预，大量引入私营部门的管理技术和哲学，用企业家精神重塑政府。（3）公共部门绩效管理侧重点由经济和效率，追求投入产出比的最大化到侧重公共服务的质量和效益。2、英国和美国的公共部门绩效管理历史演进（1）英国A、1979年撒切尔政府开展“雷纳审评”。雷纳审评是对政
2、府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动。其重点是经济和效率，目的是通过提高效率来降低公共部门的开支和运营成本。B、1980年英国环境事务部建立“部长管理信息系统”（MISM），体现了目标责任制度，以目标进行资源配置和调整、绩效评估、全面信息反馈等。C、1982年英国财政部建立“财务管理新方案”（FMI），标志着公共部门绩效评估的正式推行。D、1983年英国卫生与社会保障部提出较为系统的绩效评估方案，应用于卫生管理和卫生服务系统的绩效评估。E、1988年英国政府实施“下一步行动方案”，1991年梅杰政府开展“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。（2）美国（五个阶段）A、效率阶段（1900
3、1940年）。这一时期的目标是为了追求高效廉洁的政府。公共部门绩效管理运动始于市政及其研究。B、预算阶段（19401979年）。这一时期的目标是控制成本。关注的重点是公共预算。C、管理阶段（19701980年）。这一时期的目标是追求公共管理的效率与有效性。是美国政府测量、评估以及提高公共生产力的重要时期。D、民营化阶段（19811992年）。这一时期的目标是减少财政赤字、减少赋税、削减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力。E、政府再造阶段（1992至今）。这一时期的目标是减少政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。1993年公布的政府绩效与结果法（GPRA）标志着公
4、共部门绩效管理达到高潮，是对绩效评估制度的制度化。3、公共部门绩效评估兴起的原因（背景）（1）第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。二战后社会科学推动了公共部门绩效评估理论和方法的产生和发展。其中政策科学和发展经济学的形成起了重要的作用。（2）第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要动因。其直接的动因都是经济状况不佳造成的政府财政拮据、政府管理危机和公众对政府的信任危机。而绩效管理作为一种测量政府绩效、推动政府提高绩效的主要技术工具，取代了以往的投入、官僚程序继而规则，成为控制组织的手段。（3）第三，新的公共管理理念是公共部门绩效管理兴起的催化剂。（简要介绍新公共管理发展的背
5、景和特征，P281），公共部门绩效管理正是在这种背景下被引入公共部门，为公共管理的新思维的实施提供了有力的技术支持。A、一方面，新公共管理的新范式是分区按管理和将管理决策移交给责任成本中心。B、另一方面，公共服务社会化常以公共业务合同出租形成体现，提供服务要求通过竞争性投标，迫使政府对服务和管理的“绩效”作出清晰明确的定义，也必须对承包人提供的服务确定明确的绩效管理指标。（4）第四，竞争和挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。西方行政改革的特点之一便是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选择权，这使得公共部门更加关注绩效管理。对绩效评估的
6、关注可以看作是公共部门长期对提高生产力的探索和继续发展，竞争的挑战为公共部门测量绩效提供了强大的动力，使公共部门更关注提高绩效的问题。（5）第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。如英国“雷纳审评”，美国两届委员会（格瑞斯委员会、国家绩效审查委员会）、GPRA推行等。二、绩效、绩效评估与绩效管理1、绩效（1）绩效：是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。绩效的三种类型：以顾客为中心的绩效，包括产品和服务绩效；财务与市场绩效；运作绩效。（3）政府绩效：是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使
7、其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效包括四个方面：政治绩效，表现为制度安排和制度创新；经济绩效，表现为经济持续发展上；社会绩效，表现为经济发展基础上的社会全面进步（社会稳定和发展）；文化绩效，表现为精英文化与大众文化的互补与渗透。2、绩效评估：政府绩效评估的内涵是在微观层面，绩效评估是个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面，是整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，如政治的民主与稳定、经济的
8、健康、稳定与快速发展、人民生活说平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、孤傲健全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。3、绩效管理 公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。三、公共部门绩效评估的类型1、从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估优点缺点内部评估评估主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员。他们对组织更了解，对持续性的长期方案评估更有优势首先，评估往往会附着自利行为。其次，评估往往代表某一部门局部利益，造成内部评审片面性、主观性。缺乏专业评审方法和技
9、术外部评估更客观、专业技术性强存在获取内部资料困难等问题（1）内部评估是指由公共部门内部的评估者完成的评估。（2）外部评估是指由公共部门外部的评估者完成的评估。2、从评估的对象上看，可分为个人绩效评估和组织绩效评估（1）个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及组织的贡献所做出的评估。（2）组织绩效评估是指对公共部门的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估。在微观层面上是对政府分支的各部部门，包括事业单位、一些非营利组织如何老百姓被授权的职能的测评；在宏观层面上是对整个公共部门的绩效的评估。（3）绩效评估开始以组织绩效评估为
10、核心，个人绩效的评估以促进整个组织的绩效为前提。3、从评估的目标上看，可分为管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估实施条件特点管理与改进型评估使用市场测试、竞争力与标杆管理等更为灵活的管理工具和技术具有保密的、复合体特征的绩效信息系统注重激励以结构为导向的产出绩效会计突出成本意识的增长绩效审计在自我改进战略中用于自我评估诱因机制大量运用以激励和促进组织管理的改善自下而上的模式在自愿的基础上可以使用，还需要自下而上模式的补充责任与控制型评估具有简单、透明的绩效信息系统绩效指标与数据易于获得并被大众熟悉注重绩效审计，内部审计与外部审计的紧密结合尤其重要只有在责任与控制机制事先明确的情况
11、下才会考虑运用诱因机制采取自上而下的评估模式节约开支型评估 绩效评估信息系统不是必须的，二是一个附属物。注重开支与成本只有在节约开支目标实现的时候才会考虑运用诱因机制采用自下而上的评估模式四、公共部门绩效评估的意义 从总体而言：公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法和经验的先例；为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，并在相当程度上提高了西方国家政府管理的效率和管理能力，使各种社会危机和矛盾得到相对缓和。1、绩效评估是公共管理的必要手段 实施绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验，反馈给公共管理部门
12、，以便对公共政策、项目作出调整、修正，弥补缺陷，完善和提高公共管理水平。2、绩效评估是提供公共部门绩效的动力机制（1）首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任。（2）其次，绩效评估有助于提高公共服务供给的质量和效率。一方面创造健康的竞争环境，把好市场准入，增加顾客选择的机会。另一方面，打破政府垄断，采取市场机制解决政府管理的低效率，提高公共服务的质量。（3）最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。而政府绩效评估将广大公民的意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，增强了政
13、府公共部门的公信力和对社会公众的凝聚力。3、绩效评估有利于政府信誉和形象的提高（1）一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且有助于政府合法性和合理性的巩固强化。（2）另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门起着重大的监督作用，这是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。4、绩效评估是一种有效的管理工具（1）第一，绩效评估可以用作一种诱因机制。（2）第二，绩效评估作为管理工具最重要的意义在于政府运作和管理上加上成本效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。（3）第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。第二节 公共部门绩效评估的要素（绩效评估的目标、途径、制度安排、信息系
14、统）一、绩效评估的目标1、绩效评估目标的含义 绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率的效力的使用，从而卫华公共部门的存在的合法性。2、绩效评估目标的内容（1）提高组织绩效。通过绩效评估，促进公共部门组织内部的功能发挥，以达到持续提高组织绩效的目标。（2）明确责任制。通过绩效评估，确定资源在公共部门和私营伙伴之间的分配，并进一步明确两者相应的责任和建立相应的外部监控机制。（3）增收节支。通过绩效评估，缩减公共组织不必要的活动和开支，已实现增收节支的目标。3、绩效评估目标的实现（1）制定步骤清晰的计划
15、时间表（2）建立绩效追踪和控制系统（3）设计出能有效评价成功与否的评估指标体系（4）不断对组织绩效进行评价和分析（5）此外，还有赖于组织所采用的各项措施和战略间的协调一致二、绩效评估的途径（自上而下与自下而上两种途径）自上而下的途径自下而上的途径优点侧重评估技术的有效性、可靠性和同质性评估要素标准化，制度化。强调协调和合作得到下级机构的支持，提高评估的有效性和合法性。缺点得不到下级机构支持，降低评估的合法性 特点命令色彩有较大自主性三、绩效评估的制度安排（1）制度安排设计评估中各个部门的地位和角色的安排。财政和预算部门在指导评估的过程中起着重要作用。（2）除财政部门外，中央其他部门和地方部门也能对绩效相关的一些事情负责。（3）由于传统的政府部门不总是支持绩效管理和绩效评估，因此有必要在部门内部建立专家管理机构来帮助开展绩效管理和绩效评估。（4）此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造有利于绩效管理和绩效评估的文化氛围也是重要因素。四、绩效评估的信息
