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1、浅述中国农村使用土地制度改革 -农用地流转姓 名： 曹训 学 号： 200810020210 摘 要农用地流转问题已成为推进农村土地使用制度改革，建立完善土地市场面临的的主要问题。研究规范农用地流转不仅可以更加有效地防止土地荒芜、闲置，优化土地资源的配置，提高耕地利用效率，有助于促进耕地整理、复垦，增加耕地面积，有助于保障农民的权益，增加农民收入，推动农村经济的发展。通过对农用地现状问题的分析，结合实际调查，查阅大量文献，阐述农用地流转的形式，分析农用地流转出现的问题，风险提出了构建农用地流转市场、加强土地流转监管等完善农用地流转机制的对策建议。关键词 农用地流转 土地制度 问题分析 流转形式
2、 对策建议引言农用地流转从流转模式上看包括了农用土地的所有权流转和使用权流转两个方面。农用地流转改革对完善我国农村土地生产基础，解决农村土地问题意义重大，不仅是家庭联产承包责任制的完善和补充，也是保护18亿亩耕地红线的重要手段和方法。当然，由于农用地流转机制仍然不健全，对耕地的利用和保护也会带来不利影响。因此，在推进农用地流转的同时，一定要分析清楚农用地流转对耕地的利用和保护带来的负效应，并制定相应的规范措施，才能达到农用地流转的目的。1农用地流转的概念及特点1.1农用地流转的概念我国现行土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。对农用地的定义是：指直接用于农业生产的土地包括耕地、林
3、地、草地、农田水利用地等。具体包括：耕地。指种植农作物的土地，包括有：灌溉水田、望天FR、水浇地、旱地、菜地等。园地。指种植以采集果、叶、根茎等为主的多年生木本和草本作物的土地。包括有：果园、可调整果园、桑园、可调整桑园、茶园、可调整茶园、橡胶园、可调整橡胶园、其他园地、可调整其他园地。林地。指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。包括有：森林地、可调整林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、可调整未成林造林地、迹地、苗圃、可调整苗圃。牧草地。指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。包括有：天然草地、改良草地、人工草地。其他农用地。指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地。包括有：畜禽饲养地、
4、坑塘水面、农刚水利用地。而我们这里指的农用地主要是指耕地、园地、林地。同时，农用地和农村土地是两个不同的概念。农村土地是指农民集体所有和国家所有依法出农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。它既包括农用地，也包括农村建设用地和农村未利用地。因此，农村土地的范围是大于农用地范围的。土地流转在法律上则只能是指土地权利的流转。而我国自实行家庭联产承包责任制以来，农地产权结构就被分解为三种权利：第一是所有权：第二是承包权：第三是经营权(使用权)。农地使用权流转的涵义就是拥有农地承包经营权的农户将农地经营权(使用权)转让给其它农户或经济组织，即其所拥有的土地使用权按照一定的条件和程序转移
5、给其他农户或企业进行生产经营的行为。农用地流转按流转后是否为农业用途可以分为农用地的农业内部流转(简称“农内流转”)和农用地的农业外部流转(简称“农外流转”)。前者指农用地流转后依然从事农业，依然在农林牧渔业的范围之内；这种流转不会改变土地的农业用途。后者是指流转后不再从事农业，土地由农业用途转变为非农业用途，即农用地转变为建设用地；这种流转要经过有关部门的审批。本沦文所要讨论的是农内流转。农用地流转按转出者是否为土地承包经营权人可分为初次流转和再次流转。初次流转指农村集体经济组织根据“两权分离”原则，将农地使用权有偿或无偿地转移或让渡给其他单位或个人。当前实践中，大部分的流转都属于初次流转，
6、如转让、出租、入股等。再次流转是指已经从原承包户手中获得农地使用权的单位和个人，在流转合同规定的使用期限届满之前，再以一定的形式，将该农地的使用权再次转移给其他单位和个人，如转包等。这种流转尽管涉及的土地和农户数占土地总数和农户总数的比例并不大，但区域差异明显，在实际中存在的情况不多。1.2农用地流转的特点1.2.1农地流转的规模扩大，速度加快近年来，农地流转呈现出规模扩大、速度加快的特征。1.2.2流转参与主体多元纯，企业化从流转参与主体的双方来说，转出方主要是农户和农村集体经济组织。转入方过去主要是农户；现在除农户外，不仅一些专业户扩大了经营规模，而且新的专业大户也不断出现。同时，农业企业
7、、工商企业、科研机构、机关事业单位、科技摧广人员和城市下岗工人也纷纷参与农用地的流转。1.2.3流转形式多样化，分布区域化过去农用邋流转主要以转包、转让为主；现在除了转包、转让以外还出现了租赁、入股、反租倒包、拍卖、互换等形式，实现了流转形式的多样化。从流转的地区分御来看，土地流转区域特征非常明显。流转量大且活跃的主要在城乡结合部，其次是城市近郊、县城和中心集镇。偏远的、交通不便的农村相对较少，农户自发流转构成了农地使用权流转的主体，主要采用转包、转让和互换等“VqN辑农业厅仑作经济处1.2.4流转经营企业化，使得农业经济效益由低产出向高效益转变非农业主参与土地流转后，必然形成农业开发由过去政
8、府和农民投入为主转变为政府和业主投入为主的多元投入体系。承狙者投入了大量的人力、物力就必然十分注意对市场的调查，根据市场需求进行生产，坚持效益最大化的原则，运用现代企业经营管理手段，并不断引进新技术、新品种，努力提高产品质量和土地产出率，促进了农业产业的键延伸和土地附加值的提高，实现了农业产量、质量、结构、效益的统一。2 土地流转形式土地使用权流转包括土地出让和土地转让两种形式。农用地所有权的流转的主要内容是土地征用，这部分内容在以前的专题-征地中已有详细的论述，所以本文对农用地所有权的流转不再赘述，重点关注农用地使用权的流转这一部分内容。实践中常见的土地流转形式有以下几种:2.1转让转让的规
9、制涉及两个问题:转让的内涵及对转让行为的限制。参照有关的法律、规定 ,转让大致可以界定为:土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权(即使用权)以一定的方式并附带一定的条件转移给他人的行为。转让的特点是土地承包经营权由一方转移给另一方 ,且权利和义务同时转让。土地承包经营权的转让不以发包方的同意为要件 ,但要受到若干法定限制:权利人转让土地的主体只能是本集体经营组织内的个人 ,转让费不得超过当地政府规定的最高限额;转让时要履行登记手续。2.2互换互换也称互易 ,它是指土地承包经营权人将各自的承包地全部或部分进行交换的行为。互换从形式上看只是地与地的交换 ,但是从法律上讲 ,其实质是土地承
10、包经营权的交易。互换双方可以约定对不等值部分进行适当实物或资金补偿。互换行为也必须在集体经济组织内部的个人之间发生 ,同时互换时也必须要登记在案。法律对于权利人互换土地 ,但不让渡土地承包经营权的债权行为也应当准许。2.3出租根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例可以将“土地承包经营权出租”定义为:土地承包人作为出租人将土地经营权随同附属设施租赁给承租人使用 ,由承租人向出租人支付租金的行为。出租乃土地承包经营权人经营土地的行为 ,法律上应当允许 ,而且这一行为不必以“经发包人同意”为构成要件。出租的性质是债权而非物权行为。因而不改变土地承包关系。在土地流转实践中 ,有些土地承包经营人将土地
11、“转包”出去并收取所谓的“转包费”,实质上这是一种出租行为。所谓的“转包”并不是转让承包权 ,只是转让承包经营权即使用权 ,因此 ,这是名为转包实为出租的行为。2.4入股入股通常是指土地承包经营权人为了促进土地的集约经营或规模经营 ,将其承包地的使用权折价与他人股份合作或入伙经营。如果这种股份合作或合伙不改变承包合同所确认的土地用途 ,则无需经发包人同意;如果改变其土地用途则应由发包人同意土地承包经营权入股不改变权利人与发包人的关系。入股牵涉到承包地使用权折价问题 ,这应该由政府组织专门的土地资产评估机构去认定 ,这样可以做到规范统一。在实践中还存在大量其他形式的土地流转方式(如反租倒包等)
12、,应当继续探索行之有效的土地流转形式 ,以满足不同的需要并在法规上加以确认和保障。3.农用地使用权流转中存在的问题3.1与流转相关的各方主体地位不清晰。作为集体土地所有权人的集体经济组织虚化，土地归“集体”所有的主体对象或其代理人往往不太明确,现实情况是社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体,这就容易造成土地权属边界的模糊,从而产生权利的纷争。作为用益物权人的承包农户，因没有到相关机关做备案、登记工作，更没有办理农村土地承包经营权证，土地流转前的权利状态无法查明，给土地流转工作带来了很大阻碍。作为流转的受让方，缺失农业经营能力，或者在流转程序中剥夺了本集体经济组织
13、成员的优先权，成为有瑕疵的一方主体。3.2不签订规范的书面流转合同。农用地流转手续不够完备，程序不规范，随意性较大，部分土地流转不签订书面流转合同，仅通过口头协议就达成流转合意；即使签订了书面合同，也有许多合同未对承包经营权流转期限、流转价格和违约责任等内容作出明确约定，这就为合同的履行留下纠纷隐患。3.3私下流转使得农用地流转没有受到应有的限制、制约。承包商以低廉的价格从农户手中获得大片农用地，不顾国家相关政策的规定，利用多种方式变相违反土地利用总体规划，任意改变土地用途的情况频频发生。3.4流转价格不能体现公平、合理的价值取向，不能保障农户的根本利益。经营者为了实现利益最大化，过分压低土地
14、流转作价，而农民基于各种生活压力不得不通过土地流转来解决紧迫问题，只能接受对方提出的不合理对价。农户没有了收益来源，生存就得不到保障，这无疑是对农民根本利益的严重侵害。3.5缺乏规范而高效的土地流转中介组织，流转信息流通不畅，供需方沟通渠道受限，在土地流转洽谈过程中，没有一个相对中立的、能够以公平、合理为衡量标准的主体提供专门的土地流转服务，促成土地公平合理的流转，从而使土地的利用实现最优化。4.规范和完善农用地使用权流转的建议4.1立农民生活保障体系农民不愿放弃土地致使农用地难以流转起来的首要原因是没有土地就没有生活保障，因此，必须加快建立农民生活保障体系。就目前农村现状来看，第一步就要保证
15、农民最低生活标准和养老保险，只有这两个制度能够建立起来，农民才会消除没有土地的后顾之忧，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。4.2农村第二、三产业发展农村劳动力从土地上转移了，理论上他们乐意把土地转给别人去经营，即解决了转包合同到期后他们想种可种的愿望，同时又得到一定的转让（出租）费。因此可以：第一、提高农村劳动力素质，加大农民的就业培训技术培训、拓宽就业渠道；第二、大力发展乡镇工业，发展私营经济，充分发挥乡镇工业园区吸引农村剩余劳动力的重要作用，以产业的集聚带动人口的集聚。4.3多形式、多渠道的流转 随着农村土地交易行为的不断增多，广大农户自发进行了转包、租赁互换、入租、转让等多种流转形式，流转渠道有本组或本村集体组织内部的就地流转，也有跨组、村、乡甚至跨县省的异地流转，这些形式和渠道增加了农用地流转的灵活性，应该支持。但从目前来看，以转包、托管、和互换形式居多，流转范围也主要以本地集体经济组织内部为主。由于我国广大农村地区存在的客观差异，各地在实施农用地流转时应针对当地实际情况来采取切实可行的流转形式和渠道范围，不能搞一个模式。在经济发展较快的农村地区逐步推行农用地反租倒包、有偿转让或入股等多种形式，在流转渠道和范围上放开限制，允许农用地的跨区域流转，进一步放开农用地的市场。
