论税权立法权纵向分配

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1、内容摘要税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家政权的代表者或者国家政 权机关以政治强制力为后盾，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补 充和废止税收法律、法规的权力。从税收立法权的纵向划分来看，我国现行税收 立法遵循的是税收立法权高度集中于中央的体制，从实践来看存在不少问题，不 仅不符合分级公共财政的要求，而且电使得地方因为不能根据本地实际来组织税 收收入而制约了经济的发展。首先，本文运用比较的方法，先对美、法、日三国的税收立法权的纵向分配 状况做简要分析，然后比较我国的税收立法权的纵向分配状况。得出我国税收立 法权划分纵向分配的启示，主要有确保中央政府在税收收入上的主导地位，坚持

2、 税收立法权配置与税收法定主义的统一，与完善分税制财政体制保持一致，发挥 和调动地方政府征税的积极性。其次，对我国税收立法权纵向分配的主要原因（政 府级次多，税权难以划分；上下级政府间的事权、财权、税权不对称，行为不规 范；税权高度集中，地方税收立法权“缺位”），进行重点分析。最后，对我国 税收立法权的现在分配的完善从两个方面加以论述：一是从确立税收立法权纵向 分配的基本原则；二是从立法，确立地方税收立法权的方面加以分析，提出建议。内容摘要： 税收 立法权 纵向分配论税权立法权的纵向分配引言我国现行税收立法权的纵向配置是在计划经济体制下执行集权型税收管理 体制的结果，税收立法权基本上划归中央所

3、有，这不仅违反了“事权与财权相一 致”的财政法原则，而且也使得地方政府运用税收调控地方经济的灵活性受到极 大的限制，导致了地方税收职能的长期缺位，影响了地方经济的有效运行，也制 约了国家税收职能的发挥，同时给中央和地方财政增加了巨大的压力，造成了效 率损失。在这种情况下，确立地方税收立法权，正确处理好中央与地方的关系、 对于加强税收法制建设以及充分调动中央和地方两个积极性，无疑具有十分重要 的意义。正因如此，本文在分析和借鉴已有的研究成果基础上，对我国税收立法 权纵向分配的问题作进一步分析探讨。一 税收立法权纵向分配的概述（一）税收立法权纵向分配的内涵。税收立法权从其性质来说，属于立法权之范畴

4、，是有关机关制定、修改、补 充、解释和废止税收法律规范，配置、调整税收资源，明确涉税主体各方权利义 务关系，实现国家家税收职能作用的权利，1.程燕菲试论税收立法权及其优化J.上海会计，2003（12）： 44. 2013-4-3这里的税法不仅仅包括税法律，也 包括税收行政法规、规章、地方性法规和其他规范性法律文件。从税收立法的级 别层次来看，税收立法权可分为中央税收立法权和地方税收立法权。在不同的国 家，中央立法权与地方立法权的权限大小有所不同，一般而言，联邦制国家的地 方立法权大于单一制国家的税收立法权。从税收立法权的类别来看，有议会的或 立法机关的税收立法权，在英美法系国家，司法机关的立法

5、监督权力也是一种重 要的立法权力。在我国司法机关对税法的司法解释也可以认为是一种税收立法 权。税收立法权的划分包括横向与纵向两个方面。税收立法权的纵向分配是指税 收立法权在国家和地方同类国家机关之间分割配置的情况。通常情况下，一个国 家的税收立法权限划分是实行集权还是分权，应该是与该国的国体相一致的。例 如，法国是一个中央集权的国家，其税收立法权限的划分就体现为集权型的模式； 而美国由于实行的是联邦制，其税收立法权限的划分就体现出了分权的特点。但 是纵观各国税收立法权的划分特点，他们都不会表现为绝对的集权或绝对的分 权，而只是一定程度上的集权或分权罢了，因为要考虑到立法权限在中央和地方 的分配

6、平衡。中央的立法权限过大会挤压地方的生存空间，使地方的积极性受到 挫伤难以调动；同理，地方的立法权限过多导致权力分散很可能会使中央的权力 被架空，威胁中央的统治地位，同时也影响中央开展宏观调控，平衡各地方财政。 因此集权与分权的适度性是税收立法权限纵向划分应重点考虑的因素。（二）税收立法权纵向分配的特征税收立法权的纵向分配的，对于解决地方与中央之间税权、事权、财权的 合理划分具有重要意义，税收立法权的纵向分配合理与否，势必会强烈影响到 中央与地方的利益平衡，所以，处理好税收立法权纵向分配的关系很重要。这 里，我们先从税收立法权的纵向分配的特征谈起：第一，税收立法权纵向分配的主体具有特定性。虽然

7、税收立法权的纵向分 配是指税收立法权在国家和地方同类国家机关之间分割配置的情况，但目前各 国的通常做法是税收立法权最多只能停留到省、州级，地方则不享有严格意义 上的税收立法权，因此，税收立法权的纵向分配实际就是对中央与省、州立法 权的分配。第二，税收立法权纵向分配的模式具有多样性。按立法权是否在中央和地 方两级政权机关之间划分，分为：第一，一级立法权限体制，简称一级制，指 立法权仅由中央一级政权机关行使的立法权限体制；第二，两级立法权限体制， 简称两级制，指立法权由中央和地方两级政权机关共同行使的立法权限体制2.周旺生立法学北京：北京大学出版社，1988：252_-259。 具体到税收立法权的

8、纵向划上，与横向划分相同，在世界范围内也形成了三种 划分模式，即集中型税收立法权、分税型税收立法权和混合型税收立法权。第三，税收立法权纵向分配具有复杂性。现实中的情况是，地方之间的经 济发展不平衡，文化受教育程度不同，地理自然环境不同，往往不同地方之间 具有不同的特色。因此，这对于合理合法的划分中央与地方的税权带来极大的 困扰。二 外国税收立法权纵向分配的考察（一）、分税型税收立法权纵向分配状况美国是典型的分权模式国家，政治体制上属于联邦制，又奉行“三权分立”。 美国立法体制为一元二级的制衡模式：“一元”为议会，美国的立法职能由议会 担当，议会有实行参议院和众议院的两院制。“两级”指联邦和州。

9、联邦和州各 自享有独立的立法权，联邦国会行使联邦立法权，州议会行使州立法权。在税收立法领域亦是如此美国的三级政府，即联邦政府，州政府和地方政 府，他们都有独立税收管理体制地方政府的征税权不是独立的，来自州的征税 权。其中联邦和州，他们各自独立行使税收立法权和征收权，两者之间不存在领 导与被领导的关系美国国会就联邦税收进行立法，州议会就州税收进行立法。各州均有独立的税收立法权。州议会有权决定开征州税和地方税。属于州政 府的税种主要有：个人所得税、公司所得税和营业税等。从联邦的税收立法权来 看，州税收立法权是受到许多限制的，如州议会不得就“对进口货和出口货征税” 等事项行使立法权；禁止任何州课征历

10、来隶属于联邦的关税；对于向跨国企业征 税的州，联邦最高法院要求，当一个州向跨园企业征税将损害美国在对事务中采 取统一行动时，它不能对该企业征税或者如果在贸易领域中存在条约或者惯例， 则联邦法律优先或取代于各州对跨国企业的税收立法3.刘剑文税法专题研究M.北京：北京大学出版社，2002： 128和许善达等中国税权研究M.北京: 中国税务出版杜.2003： 319。总体说来，州的税收立 法不得与联邦税法向抵触，且不得影响州际之间正常的贸易往来。（二）集权型税收立法权纵向分配状况法国是税收立法中央集权的典型代表。法国为共和制的国家，实行单一制的 政体。法国税收管理体制高度集中, 税收体系以中央税为主

11、, 地方税所占比重较 低, 各级政府的税收严格按税种划分, 有各自的税收收入体系。法国税收立法权 在中央, 如开征哪些税种,向谁征, 怎样分配, 都由国家在税法中予以明确，具 体的税收条例、法令则由财政部制订。地方政府的税权由中央决定，分配给地方 政府的多是税收程序方面的立法，或极为有限的某些税种税率的立法。正如法国 宪法明确规定，税收政策和法令均由中央政府统一制定，地方政府一律执行中央 统一制定的政策和法令，只享有某些零星的机动权力。法国税收立法的一个突出 特点是他强调的不仅是中央集权，而且是“中央的行政集权”。税收立法多由中 央行政部门制定。行政部门制定的条例远胜过议会制定的法律。法国宪法

12、第 34 条列举了议会立法的权限范围，包括“各种性质的赋税的征税基础，税率和征收 方式”4姜士林主编世界宪法大全M.北京：中国广播电视出版社，1998： 888.，但第37条规定，“在法律范围以外的其他事项，属于条例性质。”5姜士林主编世界宪法大全M.北京：中国广播电视出版社，1998： 888.此 处说的条例，即行政法规，是由行政机关单方面制定出来的，行政法规包括由总 统和总理制定的“命令”，以及由其他行政机关制定的“规定”。除此之外，法 国的行政机关还享有经法律特别授权的授权立法权。即行政机关可以行使按照法 律规定属于立法机关的权力，制定行政法规，称为法令，与法律具有同等效力。（三）混合型

13、税收立法权纵向分配状况这种模式典型代表是同本。日本是中央集权制国家，实行中央、都道府县、 市町村三级自治。但根据第一次世界大战后制定的“和平宪法”建立的同本立法 体制，是一种中央集权和地方自治共存的立法体制。国会是“国家唯一的立法机 关”（宪法第41条），统一行使国家立法权；与此同时，宪法还赋予地方较大的自 治权，自治单位可以在法定范围内行使条例制定权。虽然日本税收管理体制分为国税体系和地税体系，但在实际操作中还是可以 分为同行政体制相对应的三级管理体系。日本国税系统管理着全国70以上税收 收入，并负责对26个税种的征收。 安休富等.关于完善地方税收体系的研究 , 成人高教学刊， 2002 年

14、第 6 期但税收立法权都归于国会，不过地方政府经 中央政府批准可在法定税种以外开设普通税。地方政府征收的税种原则上限于 地方税法（出国会制定）中所列的法定税种，而且绝大部分地方税种均由地 方税法规定标准税率或税率上限。地方政府不能随意改变全由统一的法定税率。这种模式既存在于像日本这样单一制国家，也存在于某些联邦制国家（如德 国）。从事权与财权相统一的角度来看，地方政府事权大，财权小，税收收入相 对不足。为此，中央财政采用国家让与税、国家下拨款和国库支付金等制度方式 对地方财政收入进行调节。（四）比较分析与对我国的启示通过对以上三国税收立法权限划分情况的介绍，我们可以比较并发现，税收 立法权限划

15、分的问题主要集中在中央国家机关与地方国家机关之间税收立法权 限的划分总的看来，首先，世界上不存在一个完全一致的税收立法权限划分模 式，各国往往从本国的政治、经济体制和国情出发，来选择、确定自己的税收立 法权限划分模式。其次，任何一个国家，不管其政治体制、经济体制和立法体制 如何，税收立法权限在中央与地方之间不可能存在绝对的划分，税收立法权限都 是一种相对的集权或分权模式，只不过集权或分权的程度和方式有所不同罢了， 具体分析可以看出：1、完善分税制财政体制美国是典型的分税制财政体制，美国的中央与地方都有独立的税收管理体 制，他们各自独立的行驶税收立法权。因此，导致美国两级政府的财权、事权明 确，

16、地方政府拥有较为独立的收入来源，显然可以保证地方政府的相对独立性， 使得地方政府有能力因地制宜的发展地方经济。我国也应该进一步完善分税制财 政体制，因为政府提供公共产品的过程也就是财政承担支出责任的过程，只有在 中央政府与地方政府之间实行财政分权，才能保证地方政府有相对充足和稳定的 税收收入，才具有提供地方性公共产品的可能性与可行性。目前，不论是将税种 分为中央税和地方税，还是将税种分为中央税、共享税和地方税，实行不同形式 的分税制已成各国财政实践的共同取向。因此，我国在考虑确立地方税收立法权 时，同时也要完善我国分税制财政体制。完善分税制财政体制，是确立地方税收 立法权的前提。2、确保中央政府税收收入上的主导地位法国实行集权型的税收立法权纵向分配模式，这种模式不仅是税收的中央集 权，将主要税收权收归中央，加强宏观调控，而且还带有中央的行政集权性质； 将行政法规与法律配套实施，