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1、论税务机关在实行行政许可法中的对的定位永平举国关注的中华人民共和国行政许可法(如下简称行政许可法)已于7月1日起开始施行，这是国内社会主义民主法制建设中的一件大事。行政许可法是继国家补偿法、行政惩罚法、行政复议法之后又一部规范政府行政行为的重要法律。行政许可法的实行，是规范设立、实行行政许可的需要，是深化行政审批改革的需要，是适应加入WTO规则新形势的需要。它所确立的诸多原则和制度是对现行行政许可制度的规范和重大改革，是对行政机关的一次新的挑战。税务机关是国家的重要经济执法部门，税务行政许可是税务行政管理中常常使用到的重要手段，因此税务机关处在应对行政许可法挑战的前沿。税务机关在实行行政许可法
2、中应当如何对的定位从而积极应对这场新的挑战?这是我们每个税务干部都应当认真思考的问题，本文拟就这一问题谈谈自己的肤浅见解。定位一：税务机关要做法治机关行政许可法第四条规定，设定和实行行政许可，应当根据法定的权限、范畴、条件和程序。该规定规定行政机关在设定、实行行政许可过程中必须依法办事，使行政机关行政审批活动完全建立在合法的基本上。这就是行政许可法确立的法治原则。法治原则是现代法治国家行政活动的一条最基本的原则，也是政治文明的一种突出标志。具体到税务机关，在贯彻行政许可法治原则上，应当做到如下几点：第一，税务行政许可设定法定。根据行政许可法规定，国家税务总局制定的部门规章无权设定行政许可，这是
3、贯彻行政许可法法治原则的前提。第二，税务行政许可事项法定。目前仅限于6项，即：指定公司印制发票，对发票使用和管理的审批，对发票领购资格的审批，对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批，建立收支凭证粘贴簿，进货销货登记簿或者使用税控装置的审批，印花税票代售许可。除此外，不得对其她审批事项实行税务行政许可。第三，税务行政许可的实行机关法定。根据国家税务总局有关实行税务行政许可若干问题的告知规定，“税务行政许可的实行机关由具有行政许可权的税务机关在法定权限内实行，各级税务机关下属的事业单位一律不得实行行政许可”。就目前保存的6项税务行政许可来看，实行机关重要有4类：第一类为总局或者省级税务机关，如指定
4、公司印制发票;第二类为主管税务机关，例如，对发票使用和管理的审批、对发票领购资格的审核。第三类是县级以上税务机关，如建立收支凭证粘贴簿，进货销货登记簿或者使用税控装置的审批;第四类为本地税务机关，例如印花税票代售许可。按照法治原则的规定凡规定了由省级税务机关实行的行政许可，县市级就不得实行该行政许可。此外，没有法律、行政法规、规章的规定，上级机关也不得将自己实行的行政许可委托下级税务机关行使。第四，程序法定。税务行政许可的申请、受理、审查、决定、听证、审批与延续、办理时限等都必须遵守行政许可法的规定。定位二：税务机关要做有限机关有限机关与法治机关是一脉相承的，有限意味着行政权力不能无限膨胀，而
5、应受到限制和约束。从某种限度上说，法治的历史就是不断限制政府权力而还权利于老百姓的历史。因此，笔者觉得，行政许可法规定行政机关做有限机关就是从三个方面限制行政权入手的：一是以立法限权。我们懂得，立法是对权利(权力)、义务的第一次分派，通过法律这种最权威最有效的分派方式，从而实现社会的动态平衡。根据行政许可法规定，部门规章无行政许可设定权。国务院各个行政部门承当着重要的平常行政工作，行政许可法将部门规章排除在行政许可的设定权外，是立法在权力分派上限制权力的体现。二是以权力制约权力。行政许可法第10条、第60条规定县级以上人民政府对行政机关、上级行政机关对下级行政机关的监督检查制度，是权力制约权力
6、的典型反映。三是以权利制约权力。一方面,在设定行政许可上，法律规定的6类可以设定许可的事项，如果通过公民、法人或者其她组织、市场竞争机制、行业组织、中介机构、事后监督能决定、调节、自律管理或者解决的，也可以不设定行政许可。另一方面，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一拟定的公民、法人或者其她组织的资格、资质的行政许可;不得设定公司或者其她组织的设立登记及其前置性行政许可。最后，行政许可法确立的有关听证案卷排她性原则、许可变更中行政机关不作为视为批准、即时告知制度、依法补偿制度、监督检查不影响纳税人的生产经营制度、许可原则上不收费制度、利害关系人的听证申请权和行政许
7、可的申请撤销权等都是以公民、法人或者其她组织的权利制约行政机关权力的反映。可以说，行政许可法是一部放松规制的法律，其立法宗旨就是行政限权，而将更多的自主权还给行政管理相对人。具体到税务机关，目前国务院只确认了6类税务行政许可，除此外税务机关无权实行税务行政许可，换言之，税务机关在实行行政许可时其权力是十分有限的。因此对纳税人的其她非许可性审批要本着尊重纳税人权利，实行从简从快的原则，并力求压缩税务行政裁量权，力求对符合条件的纳税人实现行政审批零裁量。定位三：税务机关要做诚信机关我们懂得，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律均规定市场主体要讲求诚信，为此，诚信原
8、则成为了国内民法的“帝王条款”。然而由于国内行政法治历史较短，长期以来，行政机关自觉得其法律地位高于行政相对人，故始终强调相对人要诚信守法，而对自己与否需要诚信执法只字不提，这反映在税务部门，过去我们在宣传税法时，始终规定纳税人要诚信纳税，要怎么怎么办，而对自己执法时该怎么怎么办，如何保证诚信执法避而不谈。伴着中国行政法治化的进程，国内行政许可法第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则重要体目前行政许可法的第八条和第六十九条中。该法第八条规定：“公民、法人或者其她组织依法获得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自变化已经生效的行政许可。行政许可所根据
9、的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所根据的客观状况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其她组织导致财产损失的，行政机关应当依法予以补偿”。 行政许可法第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”。这二条规定标志着信赖利益保护原则在国内法律中得到了确认，有助于构筑诚信政府，树立法律的信奉。国内法律初次确认信赖利益保护原则，将更多遵循社会公益和行政权力之间的利益制衡。对于税务机关来说，要讲求诚信需要考虑三个方面的因素：一是考虑撤销行政许可决定对有关各方利益的影响，当撤销行
10、政许可也许对公共利益导致重大损害的，不予撤销;当被许可人以欺骗、贿赂等不合法手段获得行政许可的，应当予以撤销，但撤销该行政许可，也许对公共利益导致重大损害的，也应当不予撤销;当撤销违法的行政许可不符合比例原则的，不应当予以撤销;当撤销违法行政许可不符合行政效率和保持行政法律关系相对稳定的原则的，不应当撤销。二是考虑税务行政许可决定违法的性质及限度，对于程序性违法不影响行政许可决定对的性的，且通过事后补救可以纠正行政许可程序违法的，则没有必要撤销行政许可决定;对于行政许可申请人的确不符合许可条件的，则有撤销行政许可的必要。三是考虑引起行政许可决定违法的因素，如果被许可人以欺骗、贿赂等手段获得的行
11、政许可，则税务机关应当予以撤销，如果因税务机关审查不严导致行政许可决定违法的，则要结合利益衡量原则决定与否撤销。1与此相相应的是，作为诚信机关，导致行政管理相对人信赖损失还应当予以合适补偿。据说，日本一家公司由于工厂烟囱太矮排放的废气严重超标被环保部门查处，同步环保部门规定该工厂将烟囱由20米加高至50米，工厂于是照办。后来工厂发现烟囱只需要加高至30米便可达到环保质量原则，于是工厂规定环保部门补偿加高烟囱20米的费用，其理由是基于对环保部门的信赖而使自己受到不必要的损失，后来环保部门补偿了该20米烟囱的费用。在这则案例中，日本环保部门并未因补偿了工厂损失而影响了自己的名声，反而由于诚信执法赢
12、得了良好的名誉。无独有偶，笔者曾亲历这样一种案例，某地国税机关要对一纳税人的违法行为实行罚款行政惩罚，纳税人在听证会上辨称，一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款，一年后，税务机关决定对该同一违法行为实行罚款。纳税人觉得，税务机关不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不惩罚行为要负一定责任。笔者觉得，纳税人的辩解是很有道理的，作为税务机关就要向日本环保部门诚信执法的态度学习，保护纳税人的信赖利益，争做诚信机关。定位四：税务机关要做效能机关行政许可法第六条规定，实行行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。此外，行政许可法第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人
13、民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一种行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这二条规定确立了行政许可的效能原则，所谓效能是指效率与效益两个方面，其中效率强调执法的迅速、精确、有效。效益强调的是执法的合法、合理和公正，即全面地最大限度地发挥法律的正面功能，使“应然”的法律从课本上转化为“实然”的法律。税务机关肩负着执法任务，必然要对众多复杂的涉税事宜实行管理，因而必须注重税务行政效能，做效能机关。笔者觉得，目前税务机关要做好效能机关，就必须解决如下几种问题：一是大力提高税务人员素质。具有一支年轻化、革命化、知识化和专业化的素质队伍，是做效能机关的前提条件。虽然近几年来税务机关大力实行能力
14、工程培训，着力于干部队伍素质的提高，但干部队伍距面向将来、面向世界的高素质的执法队伍的规定尚有很大差距，特别是既懂税收专业知识又懂法律知识和外语的复合型人才十分稀缺。很难想像，没有高素质的干部队伍，执法水平能达到高效能。二是精兵简政。税务机关效能不高，很重要的一种因素就是机构臃肿，人浮于事。目前税务机关机构存在的问题是过度追求以增长职能部门和增长税务人员的数量来取代效能，过度追求机构和职务的上下对口，横向相称，反复设立多种职务，大量设立多种虚职，导致官僚主义滋生，税务行政效能下降。三是做到职责权统一。目前税务机关在贯彻行政执法责任原则中存在的的一种突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无
15、责的普遍现象。四是改革完善目的考核机制。目前的目的考核是以工作量为基本的，即一年内完毕若干工作任务得100分，以奖牌为重要加分因素，最后打出目的考核分以此来拟定考核单位的工作业绩。这种工作任务导向型目的考核体系的特性是：只注重工作数量而忽视工作质量，只注重内部评价而忽视外部评价。在该考核机制下，会存在纳税人评价很不好的税务人员在系统内部公务员考核中也许近年被评为先进的尴尬局面,甚至浮现了花钱向有关单位买奖牌的状况。笔者觉得，应当以效能导向型目的考核机制来取代工作任务导向型目的考核机制。税务机关要做效能机关，就必须要解决以上四个问题，进一步开展能力工程培训，提高培训的广度和深度，保证质量。进一步
16、深化干部人事制度改革，精兵简政，轻装上阵，完善岗责体系，做到职责权对称统一，在此基本上，改革完善目的考核机制，使其由“工作任务型”向“工作效能型”转变。定位五：税务机关要做责任机关行政许可法确立了国家补偿责任，依法补偿责任，监督检查责任和其她违法责任制度，可以说是确立的责任比较多的一部法律。过去行政机关习惯以“官老爷”自居，对自己的违法行为不负责任，或者是怕输官司，丢面子，或者是输了官司又赖官司，对行政管理相对人的合法权利持淡漠，冷视的态度。为了应对行政许可法的挑战，行政机关必须转变观念，多某些责任意识，少某些权力意识。行政许可法的一大亮点是：除继承了国家补偿责任制度外，还初次确立了依法补偿责任制度。该法规定虽然是合法行为，如果导致了相对人的合法利益损失，也也许要依法予以补偿。此外，行政许可法另一特色是监督检查责任制度，过去行政机关重许可、轻监管，将许可作为增长本部门收入的一条重要
