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1、 论城市公共安全的风险管理 【摘要】 从城市公共安全风险管理系统的研究出发，结合城市公共安全管理的特点，从城市工业危险源、公共场所、公共设施、公共卫生、自然灾害、生态环境、恐怖袭击等存在的风险，探讨其风险的特点；提出风险管理的步骤和原则；强调我国已进入风险社会和加强城市公共安全风险管理的重要性；指出了我国城市公共安垒风险管理存在的问题，简单介绍了美国、日本、英国、俄罗斯等国家风险管理的经验；就我国城市公共安全风险管理现状，提出具体对策并构建了城市公共安全风险管理的基本框架。重点阐述了城市公共安全管理的内涵、现状、存在问题和应对措施并指出建立完善的城市公共安全管理体系是做好城市公共安全风险管理的
2、有效办法。【关键词】 城市；公共安全；风险管理；存在问题；管理对策0 引言改革开放30年来，我国经济、社会、文化全面发展。据不完全统计，目前，全国有1.5亿的农村劳动力进城务工，大量流动人口推动了城市化进程的不断加快，促进了经济的快速发展。城市的公共安全也因人口的快速流动和财富的高度集中而风险大增。现在，我国正处于经济和社会的转型期，公共安全保障基础相对薄弱，与经济高速发展的矛盾越来越突出，也成为影响和制约了国民经济全面、协调、可持续发展的主要因素。如何建设有中国特色的城市公共安全风险管理体系，提高经济与社会的安全度，改善城市居民的生存环境，满足全面建设小康社会的需要是社会经济建设的一个重大的
3、战略问题。公共安全是由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生、保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容，是全面建设小康社会的基础。根据发生机理和过程，公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全4大方面。城市公共安全风险管理是指人们对可能遇到的各种风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会安全管理、应急管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种风险，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。从整体意义上来
4、讲，我国城市公共安全风险管理研究还处于初级阶段，涉及公共安全的许多深层次问题远未解决，公共安全科技发展严重滞后于经济发展，与发达国家相比存在很大差距。我国还没有形成公共安全理论和管理框架，没有从整体层面上进行系统的公共安全科技研究，更缺乏完善的国家公共安全体系，各相关领域研究处于条块分割状态；城市公共安全相关领域的安全体系的建立刚刚开始，公共安全科技意识淡薄，专门人才严重不足、公共安全教育缺乏；公共安全科技经费投入不足；缺乏相关的法律、法规、政策等支撑条件等等。笔者将从城市公共安全风险管理的内涵、现状、存在问题和对策进行研讨，同时，指出建立完善的城市公共安全管理体系是做好城市公共安全风险管理的
5、有效办法。1 城市公共安全与风险管理的内涵城市工业危险源、城市公共场所、城市公共摹础设施、城市自然灾害、城市生态环境、恐怖袭击与破坏、城市道路交通等对城市经济和社会发展带来风险，上述风险存在于人们生产、生活、生存范围的各个方面，包括衣、食、住、行、工作、休闲娱乐等各个领域及环节。若城市公共安全作为一个系统，它的风险由于人群的聚集而被放大；由于系统的脆弱性而易受破坏；由于系统的社会敏感性而被激化及猝变。因此，以科学的态度认清城市公共安全存在的风险十分重要。1.1 城市公共安全的内涵1.1.1 城市工业危险源带来的风险工业化是城市化一个重要的方面，而与此相关的各类重大安全事故威胁的可能性也大大增加
6、。如工业原材料因其化学、物理或毒性特性，容易导致火灾、爆炸或中毒的危险；储罐区、油库、生产场所、压力管道、锅炉、压力容器等等疏于管理引发重大事故。1997年原劳动部组织实施的6城市重大危险源普查试点结果表明：储罐区(储罐)危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、重油、润滑油、硫酸、原油、煤油、甲苯和甲醇等；库区(库)危险源的主要危险物质依次是，汽油、柴油、液化石油气、甲苯、乙醇、丙酮、油漆、润滑油和二甲苯等；生产场所危险源的主要危险物质依次是，汽油、液化石油气、柴油、硫酸、甲苯、盐酸、乙醇、二甲苯和液氨等；压力管道的主要危险物质依次是，天然气、液化石油气、氢气、煤气、柴油、汽油、乙
7、烯和乙炔等；压力容器的主要危险物质依次是，液化石油气、氯(氯气、液氯)、丙烯、氨(氨气、液氢、氨水)、氢气、天然气等各类繁多而分布极广。工业危险源带来的事故隐患极易造成巨大损失，甚至使城市功能的瘫痪。1.1.2 城市人口密集的公共场所存在的风险城市的基本特点就是高密度的人口聚集形式以及高频率的人员流动，而公共场所作为人群聚集的地方，更是隐含了众多的安全隐患。公共场所究竟有多少安全隐患?商场、超市、车站码头、城市广场、娱乐服务场所、宾馆、公园、旅游景区等人员聚集场所，都不同程度存在各类安全隐患，例如：安全设施陈旧、通道不畅、照明不足、安全标识不清、安全设施检测合格证过期等等。近年来事故频发，更是
8、危害严重，使得密集人群的安全问题成为社会关注的重点。1.1.3 城市公共设施城市是人们生活、生产以及商业活动的中心，功能多样、结构复杂，特别是对水、电、气、油、信息、交通等资源的高度依赖性，因而也使遍布城市地下纵横交错的自来水、煤气、天然气管网和电信、电力、网络管线系统显得特别脆弱，任何一个方面出现问题，都会威胁到经济建设和工农业发展的城市公共安全。1.1.4 城市自然灾害我国历来是自然灾害多发地区，容易受到大规模自然灾害的威胁，如地震、台风、水灾、地质灾害、雪灾等天灾不断发生，每年沿海省市因台风而损失上千亿元甚至更多。由于生态环境受到影响，也加大了自然灾害的发生概率和严重程度。1.1.5 城
9、市公共卫生1.3 风险管理的阶段与原则疾病具有不可预测性、难以控制性，而城市是人口聚集的地方，一旦出现流行性疾病，将使得城市公共卫生系统经受重大的考验。如一些突发性公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。1.1.6 恐怖袭击与破坏由于受国际经济、文化、社会局势的影响，国内贫富差距的扩大，公共场所成为各种恐怖事件袭击的目标，也必然给城市安全带来更多隐患。我国当前的恐怖活动主要是指使用爆炸、劫机、投毒、暗杀等严重暴力手段进行犯罪活动，滥杀无辜、制造影响、破坏稳定、报复社会，严重危害公共安全，并在一定范围内造成不特定
10、人群普遍的心理恐慌。1.1.7 城市生态环境城市是生产单位与城市居民的集中地，产生大量的废气、废渣、废水等，往往造成大量的工业污染与生活污染。城市化进程中，对自然资源无节制的开发也会对生态环境造成不良影响，进而引发一系列社会问题。1.2 城市公共安全的特点1.2.1 涉及范围广，破坏性强。城市是一个复杂的有机体，城市公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益，影响到整个社会的稳定和发展，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易被放大为群体的社会危机，造成巨大的损失。1.2.2 风险的不确定性引起突发事件的原因是多方面的，还加入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风
11、险因素，而且在因果关系上不是简单的线性关系。城市规模越大，相应的安全隐患也越多，而且不容易发现。各种风险的不确定度比较高。1.2.3 公共安全事件国际化程度加大中国作为国际社会中的一部分，任何安全事件都有可能造成国际性影响。而随着世界经济一体化，日益便捷的交通与国际化的信息网络，恐怖袭击与传染性病毒很容易就被带到世界任何一个角落，使得这种影响波及的范围更大，后果也更严重；1.3.1 风险管理的几个阶段1)技术风险阶段人们对风险关注的重点是从技术上如何预防以及救援。早期的风险常常是由单纯的火灾、建筑、交通等因素引起，因此，通常是从技术上来控制风险和隐患。一项风险事件发生可能有多种因素，但关键成因
12、往往只有几种。关键风险技术指标管理是将关键成因量化，确定其度量，分析确定导致风险事件发生(或极有可能发生)时该成因的具体数值。然后以该具体数值为基础，以发出风险预警信息为目的，加上或减去一定数值后形成新的数值，该数值即为关键风险指标。有关部门发出风险预警信息，并实施风险控制措施。在该阶段，人们没认识到风险的复杂性与不确定性，仅仅局限在某一具体工程项目上的可靠。例如：研究如何处理油罐储存中存在的安全隐患，预防道路交通上因为天气原因可能出现的事故。2)综合风险阶段人们认识到风险不是单纯的安全事件，风险所包含的因素复杂多样性、各因素之间交叉性以及突发的不确定性，因此，应该从综合管理出发。除了从技术上
13、研究风险因素外，还认识到了人口、环境、经济等方面引发的风险，从而开始关注与人类生存生话相关的社会风险，例如：农业风险管理、医疗保险、养老保险、基本生活设施保险、交强险制度等等，积极参与灾害风险管理，保障社会经济稳定运行。加强综合风险管理是缓解经济社会发展过程中面临的各种利益冲突的现实需要，是实现经济社会可持续发展的内在要求，也是实现国家和平发展、掌握经济社会发展主动权的必然趋势。3)政府风险管理能力提升阶段政府作为掌握众多资源的单位，在风险管理上承担着重大的责任。近年来，政府也在逐步提高应对以及预防风险的能力。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损
14、失大；另一方面，城市化进程的不断加快和经济的快速发展，贫富差距的加大，引发各种风险的可能性大大增加。因此，要搭建沟通桥梁，推动综合风险管理体系建设。要推动建立从动态预防为主，政府、市场、社会密切配合的综合风险管理/体系。提高风险与减灾知识的普及能力，提高综合风险管理科技支撑能力，提高综合风险管理的制度与组织保障能力，提高减灾物资储备与工程建设能力，提高综合风险管理的信息保障能力，提高综合减灾的恢复与重建能力，建立综合风险防范模式，提高综合风险管理能力，加强国际合作，共同探索风险管理。1.3.2 风险管理的原则1)人本原则在风险管理中，人是最基本的因素。引起危机与遭受危机影响的是人，因此，风险管
15、理的出发点与落脚点都要从人这个因素考虑。2)预防原则应急与救援是危机发生后的行为，风险管理则着眼于危机的预防。因此，应该着重于构建预警系统，建立风险管理制度。3)分级管理原则各级政府与机关都应该建立起相应的管理机制，将风险管理纳入行政工作，形成一套有效的风险管理行政体系。1.4 现代城市需要加强风险管理1.4.1 中国已进入风险社会风险社会是德国著名社会学家乌尔里希贝克最初提出的，其主要特征在于：人类面临着威胁其生存的、由社会所制造的风险。与传统社会相比，当今风险有着更加复杂的特性：风险造成的灾难波及范围广，甚至能引起全球性破坏；风险有可能造成无法弥补的损失，其严重程度超出了预警检测和事后处理的能力；引起风险的原因复杂多样，甚至是无法确定的新情况。随着全球化的发展以及城市化进程的加快，中国城市数量迅速增加、规模急
