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1、关于海事行政处罚自由裁量权的程序控制(1)大纲随着现代行政职能的扩大，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权益有腐败的趋势，绝对的权益绝对的腐败。”如何防范自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而详尽研究某一类行政行为中的自由裁量权将更拥有利于指导实践。行政处罚作为一种最严格的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必然严重影响我国的法制建设。因此，本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入商议，依照依照公正与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的执行，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，的确保障行政相对人的合法权益。要点词海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值表现；程序控制行
2、政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩治的权益。是一种拥有国家逼迫性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵便掌握处罚是今世的进步，由于它把每个详尽案件作为详尽案件对待，给其以合适的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受处罚，规定平时能够接受的处罚极限，尔后赞同裁判机关决定恩赐每个详尽违纪者以恰到利处的处罚”。行政机关在执行行政处罚权时要依照违纪的详尽情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，进而作出处罚决定，推行处罚。因此法律在赐予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在
3、控制行政处罚自由裁量权方面，实体法自己无法控制该裁量权不被滥用。行政机关执行自由裁量权时，只要具备实体法的依照，就具备了合法行政的前提和基础。因此，经过健全行政处罚自由裁量权运作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权执行的方式、步骤、序次、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一商议。一、自由裁量权的存在及负效应何谓自由裁量权？各学者的讲解不尽一致。外国代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”有学者认为，“凡法律没有详尽规定，行政机关在办理详尽事件时，能够依照自己的判断采
4、取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。”“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权益等等。虽然讲解谈论纷繁，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容也许方式等没有作出明确、详尽、详尽的规定；二是行政行为不能够超越法定的范不能够违反立法目的、法条本意和公共利益，而且应该公正合理；三是行政机关能够依照形势、自己的谈论和判断，进行商酌选择，灵便掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违纪问题，不能够作为行政诉讼的原由，但若是显失公正，仍须受司法审查。面对复杂的社会关系，法律法规不能够概括圆满，摆列穷尽，作出特别
5、认真的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富饶弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵便灵便地人因时因地因事作出卓有见效的行政管理。行政处罚自由裁量权与其他行政权相同，在其运行过程中，不可防范地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了保护公共利益，维持公共序次，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成损害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中详尽表现形式为：不正确的目的。行政机关违反授权法的目的执行自由裁量权的违纪。行政机关工作人员出于个人目
6、的或小集体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而执行自由裁量权的行为；违反客观性。行政机关及其工作人员在执行自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。详尽行政处罚对相对人的权益义务所发生的影响明显不公正；违反罪定程序。行政机关在执行自由裁量权作出处罚决准时，不按法定程序进行。滥用行政处罚自由裁量权违反了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制序次，此后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会序次的牢固。由于行政主体滥用行政处罚自由裁量权，办理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不相同情况相同对待
7、，相同情况不相同对待，引起公众思疑、不相信，产生对峙情绪，不配合行政主体的管理，行政违纪行为增添，以致社会序次的不牢固；二是滋生特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“所有有权力的人都简单滥用权益，这是万古不易的一条经验。”当前腐败得不到有效截止，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权相关。二、自由裁量权在海事行政处罚中的表现自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得特别重要。这是由于：第一，海事违纪行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不能能对所有情况下的行政处罚都规定得明确详尽，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过
8、于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够齐全，表现出必然的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规还没有详尽的推行细则或推行方法。一言以蔽之，海事法律、法规应该授予海事部门行家政处罚中以必要的自由裁量权，使之能依照客观形势，权衡轻重，灵便运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，保护国家权益，保证“航运更安全、海洋更干净”目标的实现。依照我国海事法律、法规、规章的规定，在详尽的海事行政处罚中，自由裁量权主要表现在以下四个方面：1、对事实要件认定的自由裁量。海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为可否违反水上安全督查管理序次
9、并经过检查决定可否作出海事行政处罚。2、判断情节轻重的自由裁量。所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违纪行为的情节能够分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害结果等。在推行海事行政处罚时，必定认真考虑上述主观和客观两个方面的违纪情节。在海事法律中，有很多法条规定的是裁夺情节。即在量罚时，需由海事部门裁夺违纪情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“依照不相同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其自己没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，详尽理解和适用，只有听凭海事执法人员去判断。
10、如水上安全督查行政处罚规定第十八条：“船舶不按规定办理改正或注销登记，也许使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关能够处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、拘禁证书、取消证书、充公船舶等。对某一应受海事行政处罚的违反水上安全督查管理秩序行为，终究应如何决定处罚的对象、种类呢？依照处罚法定原则，自然要依照法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种种类：第一，确定型。即对某种海事违纪行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应恩赐某种行政处罚。如中华人
11、民共和国船舶登记条例第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法充公该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”第二，选择型。即对某一海事违纪行为，海事法律规定了能够选定处罚对象、幅度。如水上安全督查行政处罚规定第三十一条：“有以下行为之一的，对违纪船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违纪人员处以300元至500元罚款。”第三，混杂型。即对某一海事违纪行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如水上安全督查行政处罚规定第二十一条：“有以下行为之一的，对违纪船舶处以3000元至10
12、000元罚款；对违纪人员可视情节恩赐警告或处以100元至500元罚款。”其他，在对罚款数额的详尽规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如防范船舶污染海域管理条例第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对以下情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元”；又如水上安全督查行政处罚规定第二十六条：“外国籍船舶未经赞同，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中能够看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频频的一种。在此，关键在于掌握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。4、选择行为时限的自由裁量。海事法律中有些法条所规定的限时行政相对人执行某种义务，既
