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1、论公共部门绩效评估为基础的预算体制【论文摘要】20世纪80年代西方国家针对财政赤字、政府无法向公众提供高质量服务与积极回应等问题，掀起了公共绩效评估的运动，而以绩效评估为基础的预算体制改革则成为绩效评估应用的一个重要领域。该体制紧紧围绕公共责任、顾客至上的理念，利用绩效评估这个工具来分配资源、拟定公共部门的预算，关注产出成效，达到合理分配公共资源、提供高质量公共服务的目的。本文将从预算体制引进绩效评估的理念以及如何利用绩效评估进行操作等方面来阐述其合理性，并探讨其理念与方法的借鉴意义。【关键词】公共部门绩效评估以绩效评估为基础的预算体制理念一、源 起什么是公共预算？有这样一种描述：“一项政治行
2、动，一项工作计划，一次未来预测，一个启蒙源泉，一次愚昧行动，一个控制机制，一种对限制的逃避，一种行动的手段，一个进步的障碍，甚至可以是一种祈祷：愿当权者能够温和地对待具有良好愿望而能力有限的人们。”【注释】 A威尔达夫斯基 预算程序的政治学（1964年版）前言从理论上说，预算不仅属于经济范畴，也属于政治范畴。作为经济范畴的概念它很容易被理解，预算指向的对象即是国家财政的收入与支出。在政治范畴，它包括了以下几方面的涵义：首先，预算体现了一个国家的民主过程，在这过程中公民意志得以体现，因为人们是按照自己的意愿选举领导人，赋予他们为公民做出资源使用决策的权力，公民通过各种渠道向他们表达自己的偏好，政
3、府则在公民的同意下来提供公共产品的种类数量等，同时公民又监督和制约政府的行为，因此预算是一个政府与公民进行博弈最终达到维持政治均衡的状态的过程，预算的决策能够反映投票人的意愿；其次，预算也体现了政府运作中投入产出的活动过程，国家通过强制征税后，公共产品的供应就进入了政治决策程序公共选择过程，公民的税金通过选择、决策过程生成公共产品。通过公共选择机制形成的就是预算，它是制约与监督政府投入产出过程的关键，财政收入和支出是受预算影响的，预算也是政府活动的根据，预算体制从根本上决定和约束政府活动的能力；最后，预算还体现了一个国家依法治国的过程，在市场经济国家里，预算就是一项法案的形成和实施过程，只不过
4、这项法案有时限性，有效期一般为一个财政年度，预算一经批准，即具有法律效力，非经法定程序不得改变，因此预算即是法律。简单来说，政府每年通过财政预算来集中财政资金(即纳税人的钱)，然后根据每个部门的具体职能和任务来分配给资金，各部门通过具体行动来利用这些资金为纳税人提供公共产品及服务。每个部门都有自己的使命，因此，有一定职能和权力，便有了财政资金支出的资格和需要来完成其使命。然而在现实情况中，公共部门并未提供优质有效的服务，预算非但不是一种控制，反而成为浪费的手段，“进步的障碍”！财政危机、信任危机和管理危机是美国20世纪80年代各国政府面临三大危机：财政赤字是令政府非常头疼的问题，一方面不能提高
5、税率以增加收入因为这是每一个美国人都很敏感的政治问题，另一方面又不能减少预算开支因为会触及一部分公民的利益。严重的财政赤字成为美国行政改革的一个诱因，当代西方行政改革就被西方学者视为“财政驱动”的行政改革，因为，“毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由。” 荷瓦基克特.荷兰的行政改革与公共部门管理A.国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评C.北京：国家行政学院出版社，1998.（p196）在管理方面，由于“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，政府公共管
6、理上出现了很大的漏洞，又兼公共部门的固有垄断性，从而导致了政府管理中的失控、低效，“科层官僚制在经历了100年之后，已经演变成为了一个官僚主义的怪物，一个庞大无比的巨物。” 张国庆.行政管理学概论（第二版）C.北京：北京大学出版社，2000.（p634）政府的效率低下使得政府不得不把诸多不该管的以及该管但管不好的服务项目交给市场。也是由于这些管理问题，使政府失去了提供令人满意的公共产品及服务的能力，失去了存在的基础。80年代行将结束的时候，美国时代周刊就在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”政府回应性越来越差，与公民之间沟通不良，公民对政府失去信心，不良的信息循环最终损害了政府的“
7、最后的依靠”形象，产生了庞大的“信任赤字”和“信任鸿沟”。以上这些危机的出现，究其原因与传统预算体制不无关系，“我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。美戴维奥斯本 特德盖普勒 改革政府企业精神如何改革公营部门上海：上海译文出版社，1996。（p99）传统预算体制往往只是关注投入，政府部门根据自己的想法去行动和花钱，忽视了公众真正需要的是什么产品及服务，按支出多少来拨款而不是能产出多少来拨款，将资金分割成明细分类项目的制度使工作人员浪费了大量资金，机构臃肿资金配置效率低下。正如戴维.奥斯本所说“它们（政府）在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们
8、在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升。”美戴维奥斯本 特德盖普勒 改革政府企业精神如何改革公营部门上海：上海译文出版社，1996。（p121）工作人员往往要在本预算年度结束时把所有的预算资金全部花光，以避免他们第二年得到的预算资金比今年少。可见，政府拨款根本就不是看部门完成了多少任务，做了多少事，而公共部门提供服务也不是针对公众需要，财政资金就这样被大量流失，最终导致政府赤字。寻求一种新的高效率、高成效的预算体制也成为政府和公众的共同期望。80年代中期绩效评估运动的掀起，使人们对20世纪50年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的绩效预算模式重新产生了兴趣。西方各国纷纷进
9、行了体现“结果为本”、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。这方面的突出例子有英国的雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）和财务管理新方案(FMI)等。是什么原因促使绩效评估运动向公共预算领域广泛延伸并引起预算体制的变革呢？我们有必要对绩效评估运动做出阐释.二、从绩效评估到绩效预算概括地说，“公共绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期
10、成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”蔡立辉“政府绩效评估的理念和方法分析” 人民大学学报 2002年05期（p93），是“了解政府对公众需要的回应性以及政府提供公共服务能力的一种系统性的手段” Paul D.Epstein, Using Performance Measurement in Local Government (New York: National Civic League Press, 1988)（p2）。绩效评估以结果为导向，以顾客需要为导向，以市场为导向，注重成本与效率、投入与产出之间的平衡，提高公共部门及其工作人员的责任心，增强政府对公众的回应力，其目的在于提高
11、公共服务的质量。学术界研究政府绩效评估始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯.雷德和赫伯特.西蒙的市政工作衡量行政管理评估标准的调查一书。大规模的公共部门绩效评估始于70年代初期，1973年.尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。绩效评估主要
12、有三方面主要的优势：首先，它注重部门长期目标的设定，而对它如何达成目标的具体手段放松规范限制。它将部门实际达成的效果与预期目标做出比较，根据可测量的过程来确定目标；其次，它将部门评估的表现和信息传递给公众，谋求与公众建立一种双向沟通机制，从而形成“鱼缸效应”政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判，提高公众对政府的信赖程度，并且它鼓励对工作人员授权而不是微观管理，使官员有了自主性。因为传统官僚制结构和对工作人员过于具体的监督使公共组织丧失活力、效率低下。绩效评估使高层行政人员拥有更多的时间去做决策，这是更有价值的事情，摆脱了过去对下属过多控制的情况，只是有选择性
13、的干预；最后，“政府必须对结果负责”、“政府必须用更少的钱办更多的事”。罗姆泽克(Romzek)和达布里克(Dubnick)对责任的定义是:责任是一种关系,在这种关系中个人或机构应对他们被授权的行为的业绩有所答复。负责任的机制是这样一些措施,这些措施决定授权的任务是否被以满意的方式执行。这样的政府在努力展示负责任的过程中,需要对它们的政策官员及服务对象表明:(一)公民从上交的税款中得到了什么样的服务(有时是产品),如公立医院、道路、机场、图书馆、水的供应等等。(二)税款使用的效率和效果如何,如达到某种标准的每英里公路修建费用,从高中或大学每毕业一个学生的成本。(三)这些开支如何使服务对象,或服
14、务对象所关心的人的生活受益,如根除或抑制疾病如脑炎或艾滋病；邻里安全的高度意识；安全和可靠的供水等业绩评估的优秀报告强调致力于满足市民需要的工作做得如何,是否达到对交纳税款的百姓提供高质量服务所做出的承诺。 美马克霍哲(张梦中译) “公共部门业绩评估与改善”中国行政管理 2000年03期（p36）可见，绩效评估作为公共部门内部改革和完善的机制，体现了放松规制(deregulation)和市场化(marketisation)的改革取向,是一种以结果为本的控制；它也是改善政府与公众关系的一种机制。政府不再凌驾于公众之上，由原来的管理者角色变为服务者角色，而被管理者则成为顾客角色。1993年美国戈尔
15、报告在其第二章“顾客至上”（Putting Customer First）中，提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音让顾客做出选择”。 Report of the National Performance Review:“From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better & Costs Less”，1993.转引自宋世明.美国行政改革研究M.北京：国家行政学院出版社，1999.（p44-46）一般来说，政府的本性是安于现状、排斥变革，害怕既得利益被剥夺，那是什么原因使得绩效评估对政府这么具有吸引力呢?是什么推动了绩
16、效评估运动呢？原来预算问题是推动政府进行绩效改革的动力之一。政府利润的增加总是少于政府的支出，政府必须对支出项目的优先性做出粗略的排列，而且公众税负的增加使政府意识到除了公共服务必须根据需要来按优先性排列外，还要将有限的资源做出比较有成效的安排。公众越来越关注他们所缴税款的去向，他们可以依据客观数据来支持或反对政府施行的计划和项目。当公众对预算安排不满或政府无法合理、清楚地向公众的疑问做出回应时，信任危机就会出现。随着绩效评估措施在政府部门的推广，人们发现，绩效评估运动的理念及方法必将传统的行政管理模式与管理观念打破，政府提供服务的方式、角色、规范改变了，传统的预算体制已经不再适合环境发展的需要，提供服务所依据的预算体制必须随之改革；而且也只有主动引进绩效预算才能缓解政府面临的压力，才能摆脱财政赤字的梦魇，因为，实施绩效改革，政府部门任务达成
