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1、建设项目的内部控制研究前言目前我国虽然先后出台了建筑法、招投标法、建筑工程质量管理条例、基本建设财务规定等法规和制度以及内部控制基本规范、内部控制成本与费用等规范文件，但是对于建设项目内部控制制度的规定却相对滞后。这些内控文件和制度针对的只是一般的企业的采购与销售业务等，而未能解决建设项目的内部控制的特殊性要求。同时，虽然工程审计也日益显示出它在工程竣工决算审计，跟踪审计中起到的重要的监督作用，但它也是近年来才发展起来的，应用不普遍。而工程项目中暴露出来的许多突出问题,如：近年来，全国各地连续发生了多起工程质量事故：沈阳至四平静阳湖大桥公路的桥面局部塌陷，造成车毁人亡；云南的昆禄高速公路建成仅
2、18天，路段大范围路基沉陷坍塌，路面悬空，纵向开裂等等，都与内部控制不严、不到位，监督不得力有关。工程项目往往周期较长、投资巨大, 又与人们的生产、生活休戚有关。与此同时我国已经加入WTO，同国际接轨。而西方国家的企业内部控制不管在理论上还是在实践运用上都已经相当完善。这对于我国的企业管理，包括建设项目管理来说都是一个巨大的挑战。因此加强建设项目内部控制制度的建设，以此来解决在项目建设过程中出现的问题是迫在眉睫的。一、内部控制和目的概述 内部控制，是管理的基本职能之一，是企业内部管理的一个重要组成部分。是管理者对本单位内部相关业务活动进行组织、制约、考核和调节的重要手段。按照内部会计控制规范基
3、本规范,建设项目的内部控制就是在建设项目的决策与实施过程中,工程项目建设单位及其财务会计机构或人员运用会计手段和方法,对建设项目进行全方位、全过程的内部控制与管理,包括项目决策控制、勘察设计与概预算控制、招投标与合同控制、施工过程控制、竣工验收与决算控制等。 由此可见,工程项目内部控制的总体目标,就是在项目建设的各个阶段,控制投资,随时纠正偏差,能有效地使用人力、物力、财力,取得较好的经济效益及社会效益,同时防范工程项目建设中的各种舞弊行为,提高工程管理质量。二、建设项目完善有效的内部控制制度建立的必要性目前建设项目中存在的问题建设单位违规操作问题普遍存在。按照招投标法和当地政府文件要求招标的
4、工程项目，建设单位要么规避招标而不招标，要么虚假招标。鉴于目前我国建筑市场僧多粥少的情况，既施工企业、监理单位、勘察设计单位相对于要建的工程项目多很多，而且他们在同行业中竞争相对比较激烈，因此当建设单位要求承包商低价承建他们也可能会答应的。因此这就为工程的质量埋下了隐患。部分建设单位不执行法定的建设程序。他们把可行性研究视为走过场而不认真对待，有的不办理施工图设计审查就盲目开工。像这些项目，由于可行性研究不充分，直到建成运行后才发现实际收入不能达到预期收益，甚至连成本都收不回来。2、工程项目“三超”现象严重。既概算超估算，预算超概算，决算超预算。这是当前项目建设的一个通病。正常的造价约束顺序理
5、论上应当是估算、概算、预算、决算依次递减才符合内控的要求。这在一定程度上都是一边设计，一边施工，一边调整投资造成的。这又规根于前期概算不足。这些都使得资金不断增加的投入到项目建设中，不仅浪费了资源，而且加大了建设单的位负担。同时，目前我国相关的法规中并没有明确规定预算不能超概算的条款。因此，它更需要建设单位自身内控和监督。3、与项目建设有关的行贿、受贿等腐败现象和经济犯罪案件时常发生。常常是一栋楼房建起来，一批干部倒下去。这和不相容职务人员串通作弊有关。他们往往专空子给自己捞好处，却没有想到这些会给项目建设带来什么样的危害。比如项目管理人员收取施工单位的好处，以及吃材料供应商的回扣或者其他好处
6、，这些肯定对材料设备和工程的质量有不利的影响。4、盲目决策或者个人主义严重，没有比较好的决策控制。有的建设单位领导凭一时兴起，不管建设资金能否筹集到位就盲目启动项目建设。当建设到一半的时候，没有了资金来源，工程搁下了，甚至迟迟不能再度开工，成了烂尾工程。或者搞所谓的形象工程，不讲究经济效益。对于个人主义严重的往往是政府投资的建设项目。领导项目或者又叫长官项目，这种现象也相当突出，此时就需要高管层的集体决策。5、在施工过程中的质量控制和进度控制不到位，造成质量达不到要求，不能按时竣工交付使用。同时合同管理不严格，往往闹出很多合同纠纷。甚至因为合同问题而使得项目的最后造价远远超过当初的预算。6、工
7、程监理履行职责不到位。部分建设项目按照有关规定应当实行工程监理而没有实行；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理单位的选择上，并没有通过招、投标的方式来择优选取。由于缺乏有效的监督制约机制，发挥不了工程监理应有的作用，往往导致项目建设过程中出现一些工程质量不符合要求、进度缓慢等问题。以上这些问题从本质上来讲都是与建设项目的内部控制制度不存在或者实施了内控，但内控制度建立不严格、不健全、得不到有力监督有关。建设项目内控制度本身存在的主要问题建设项目内部控制制度不健全。内部控制制度的设计没有考虑到单位内部全部的部门和人员。而项目的建设基本上涉及到单位的各个部门及人员。根据一般企业的内部控制原理，内部
8、控制一般分为会计控制和管理控制。但是大多数单位重在会计控制，而忽略了管理控制。2、缺乏有效的监督机制。虽然我国现在实行的是政府审计监督和社会审计监督在内的企业外部监督体系，但是具体针对建设项目内部控制的监督体系还不是很完善。有的单位有内部审计部门进行监督，但是从目前而言，单位的内审部门没有相对的独立性和权威性。因而不能充分发挥其职能，不能对内部控制进行有效监督。3、内部控制环境薄弱。控制环境是内部控制的基础，是所有控制方式和方法赖以存在与运行的环境。它对于塑造企业文化，提供纪律约束机制和影响员工控制意识具有重要的作用。它受企业人员的操守，价值观及能力；管理阶层的管理哲学与经营风格；管理阶层的授
9、权方式及组织人事管理制度；最高管理阶层对内部控制所持的态度等因素的影响。但是目前有的建设单位管理层和员工整体素质不高，包括业务素质、职业道德素质或者没有内部控制意识或者管理层对内控制度持无所谓的态度，这些都会导致内控不能有效的执行。4、建设项目内控制度评价没有具体标准，不能很好的测试内控制度的健全性、有效性和符合性。因此，这就要求单位委托社会审计或者建立一支强有力的内部审计部门来对内部控制制度进行制度基础审计，以此来促使内控制度的完善建设和有效执行。但是，根据中华人民共和国审计法，只规定国家机关，事业单位，国有资产占主导地位的企业，金融机构等要接受审计监督，并且建立健全的内部审计制度，同时接受
10、检查。而一般的企业是没有单独设立内部审计部门的。但是，通过目前在项目建设过程中开展的竣工决算审计以及跟踪审计实践来看，强化内部审计，不仅可以监督内部控制制度是否执行，而且还可以帮助企业找出内控的薄弱环节，及时修正，改进控制政策，做到有章必循，违章必究，违规必罚。所以由此可以看出审计也是非常重要的一个环节。尤其是投资比较大的建设项目，除了加强建设项目内部控制，工程审计也是一个实际有效的对内部控制进行监督的途径。5、内控制度的设计原则不明确。比如不相融职务的分离原则，有的单位会计和出纳是同一个人；还有就是负责签字报销的人给自己签字报销等等。这些都体现了设计原则存在严重的问题。因此，通过内部控制存在
11、的问题以及由此而引发的在项目建设过程中存在的问题来看，对于建设单位，建立健全有效的内控制度迫在眉睫。而首要的任务就是要明确内部控制制度建立的原则。三、内部控制设计原则总体原则系统性原则。就是内控要贯穿于项目建设的整个过程，涉及所有的部门和工作人员。措施之间要环环相扣，不能脱节。同时各个控制点的设立必须要考虑到控制环境、控制活动对它的影响。使得内控制度从整体上看起来具有连续性，不至于在执行过程中出现缺胳膊少腿的现象。2、有效性原则。内控制度的建立要符合国家有关法律法规的规定，同时要按照公司的章程来制定。否则其根本就没有实施意义。制度的制定有利于项目建设目标的完成。单位内部所有部门以及全体员工必须
12、竭力的维护内控制度的有效执行，任何人员都不得拥有超越制度的权力。3、信息及时反馈原则。对于内部控制而言，它不仅作用于受控系统，而且受控系统也会反过来作用于内控本身。在项目建设过程中，信息是否及时正确的反馈，直接关系到内控的有效性。做好信息反馈，可以让控制主体根据具体情况做出相应的完善措施。保证项目建设的正常进行。4、成本效益原则。在实施内部控制的同时，也要充分考虑控制成本，不要得不偿失，要以合理的控制成本来取得最佳的内部控制效果。尽量精简参与项目建设的工作人员。力争以最小成本获得最大效益。同时要有选择性的实行重点控制，努力减少不必要的各种耗费，尽量应用科学化的管理方法和新技术来降低成本。具体原
13、则项目建设流程规范化原则。明确项目决策、招投标、施工阶段、工程进度款支付以及竣工决算等主要环节的控制标准和处理流程, 对工程项目建设中出现的作业进行规范, 使每一项作业按照一定的程序和标准的要求正常有序、相互协调地进行, 确保项目建设全过程得到有效的控制。在此过程中不得违规操作，不得为了工程进度而随意省略手续，使其缺乏完整性。2、内部牵制和不相容职务相分离原则。在项目建设过程中发生的可能会产生错误和舞弊的几项相关联的活动，都应该分别交由不同的可以胜任的部门或者员工来担任。比如会计和出纳，采购人员和材料设备管理人员等不相融职务就应该由不同的人来办理。以此在部门与部门、员工与员工之间建立相互核对、
14、互相制约、互相监督的关系, 明确与项目建设有关的部门和岗位的职责以及权限, 确保办理工程项目业务的不相容岗位相互分离，达到相互制约和相互监督的目的，防止错误和舞弊的发生。3、责任和权利分明与奖罚公平相结合的原则。建立健全的工程项目管理岗位责任制, 明确分工责任, 赋予其相应的权限。权利和责任要对等，既不能权利大而责任小或者权利小而责任大。确定追究、查处责任的措施与奖惩办法。要起到有功必奖，有过必罚，并且奖罚要与功过相对称。奖励与惩罚对员工和管理层要起到震慑的作用。以此作为激励机制，保证各部门和员工忠于职守。4、灵活性原则。内部控制本身就是一个发现问题、解决问题的循环往复的“动态过程”。对项目建
15、设的控制也必须随项目建设的变化而进行必要的、适时的调整, 以此不断修订和完善工程项目的控制制度, 以求达到最佳的管理控制效果。否则在情况发生变化的时候，内部控制不能随机应变而变得僵化，不能适时的进行控制，甚至内控失效。5、内部监督原则。就是在项目建设过程中由单位内部会计部门以外的人员，对财会部门进行定期与不定期的检查。核对相关会计信息和资料，确保项目的会计记录准确无误，没有遗漏和重复。同时还要注重对其他与项目建设有关的部门和单位进行监督。重点是施工阶段的跟踪审计监督。但要保证内审部门相对的独立性和权威性。按照以上设计原则，下面重点说明项目决策期间、招投标与合同以及施工阶段的控制内容。四、重点控
16、制环节项目决策控制俗话说千里之行，始于足下。投资决策是项目最重要的一个环节。我国近几年的审计实践表明，在项目投资决策过程中还存在如下主要问题：1、前期投资中提出的建设条件难于落实，投资项目选址不当；2、可行性研究报告中使用的基础数据不全，不真实，从而导致前期决策结果失真，深度不能满足设计工作的要求；3、许多项目还是领导项目或人情项目，致使可行性研究报告成为可批性的报告，前期工作流于形式。因此，要建立严格的投资决策风险责任制，真正做到谁决策，谁承担风险。一般项目决策都包括项目建议书，可行性研究，项目决策三个阶段。根据以上决策中存在的问题，那么在决策过程中项目建议书的编制应当坚持真实客观的原则,不得随意缩小或者扩大项目的投资规模，不得人为的压低或者提高投资估算，夸大项目的经济效益。同时要在调查研究的基础上论证项目投资的必要性和可行性。这就要求建设单位把其交由专门部门或者委托具有相应资质的单位负责编制
