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1、中国资产评估业的地位与作用（二）三、资产评估的地位和作用：一个全方位的工程强化资产评估业的地位与作用，其直接的表现就是中国资产评估业的健康和有序的发展。振兴资产评估业的当务之急是突破行业管理体制的瓶颈；而在资产评估业具备了更为宽松的政策和管理环境后，行业的发展、地位的确立和作用的发挥将体现为两个方面：一是用深化中国市场经济改革客观要求来说话，包括中国国有企业改革和金融、证券市场改革的需要，以及资产评估业务范围的扩展；二是用法律来说话，确定资产评估法律地位。完善管理体制：振兴评估业的前提条件中国资产评估业的混乱的直接原因在于外在体制性因素，而“正本清源”的重点首先在于消除外在体制性因素的影响，完
2、善行业管理体制。因此，行业管理体制的完善将成为振兴资产评估业关键的第一步。1999年下半年至2000年上半年，国务院推出清理整顿经济鉴证类中介机构的重要举措，基本上实现了注册会计师、注册资产评估师和注册税务师的统一管理，即所谓的“三会合并”。但是，这也许是近期内加强社会中介机构管理、规范中介业务发展的迫不得已的选择，从整个社会中介机构发展，尤其是资产评估行业的发展来看，并非最佳选择。首先，“三会合并”很有可能会进一步模糊资产评估和注册会计师会计、审计等服务的区别，影响到资产评估行业的独立性。如果站在大中介、大咨询的角度上，则“三会合并”可以让中介客户以一定的成本付出，享受更广泛的、专业附加值更
3、大的服务。但是，从管理上讲，如果用注册会计师的严谨和精确来管理资产评估业务，无疑会扼杀评估师在业务操作中的艺术性和创造力，而且可能模糊人们对资产评估特性的认识，加重以会计、审计等方式来代替评估的倾向。其次，政府主导型的改革忽略了市场需要和市场的力量。统一的行业自律要靠市场的调节力量来完成，应该主要依靠市场的需要和市场的力量来完成行业的统一。当然，用行政的强制力来消除行业部门的行政性垄断，是一个十分有效的途径，但是行政性合并只能用于针对行政干预。在中介行业具备市场身份后，就应当主要依靠市场的力量或行业协会自身的力量来完成行业的统一。从实践情况来看，有的地方政府在合并过程中，甚至将若干不同类型的中
4、介机构强行合并成一家中介机构，与市场经济下的行业自律背道而驰。而所谓一个部委只能保留一个“协会”，更是旧体制作用结果的继续。事实上，当前经济鉴证类中介行业管理体制正向规范的方向发展。“法律规范、政府监督、行业自律管理”的宏观管理体制已经成为行业管理体制的一个目标方向。这是适应成熟市场经济要求的一个管理框架，使资产评估业顺应市场的内在要求去发展。在具体的管理模式中，经济鉴证类中介服务机构的“平台管理机制”将资产评估行业作为一个独立的平台来管理，充分强调了资产评估行业的独立性，为其确立在市场经济中的地位提供了发挥空间。从资产评估行业内部管理来看，行业的分类管理和统一管理应该是一种有效途径。其中，行
5、业的统一管理应该从资产评估准则的制定和评估机构的脱钩改制两方面着手进行。1 、资产评估业的分类管理资产评估业的分类管理，是指将评估业务按照业务性质分为两类：市场评估和政府评估。市场评估是指由社会中介机构接受委托人的委托而进行的有偿性评估服务。政府评估是指根据国家有关法律法规，由政府有关部门的内设专门机构对特定事项的价值进行评估，直接为政府部门某一职能部门服务的行为。实行资产评估业的分类管理，是符合国际惯例的。在市场经济发达国家或地区，一般都有这样的划分。例如，在英国，政府评估主要服务于征税目的，政府管理下的资产评估体系在组织上分为三层，即中央、大区和区评估办公室。中央级的评估办公室设在财政部税
6、务局之下，主要职能是制定有关政策，管理大区和区的评估工作。在澳大利亚，国家财政收入的大部分来源于税收。其中物业税是一种能够较好地保障税收来源的税种。为了更好的保障物业税的征收，各州设立了总评估是办公室，主要职责包括：一是为纳税提供税基价值；二是对物业资产进行审核和估价，也用于征税目的；三是为政府提供其他服务，如政府征用私人土地、房产、修路等。在香港，房地产评估分为政府行为和市场行为。政府的评估行为包括：房地产买卖、转让、政府征收税费以及政府给予房地产经营者补偿或赔偿费，或对公务工程征收房地产受影响的费用。资产评估按业务性质分为市场评估和政府评估，有利于评估业的管理和发展。如果中国资产评估业在诞
7、生初期就采取这种划分方法的话，许多问题的解决就不会像现在这样棘手。例如，原国家土地管理及进行的土地估价，最初就是进行的标定地价、基准地价等土地一级市场价格的估算，属于政府行为。后来，其业务得以拓展，发展到进行土地使用权价格等二级市场价格的估算，这是适应市场经济的需要而进行的业务活动，应该得到肯定和发展。但后者的评估行为是市场行为，对评估收费、评估师执业行为等要求都是不同的，与前者有着本质的区别。因此，在肯定和鼓励土地使用权二级市场价格评估业务发展的同时，实行分类管理尤为重要。因此，在清理整顿的基础上，更应进一步加强宏观管理，实行分类管理。一些具有特殊目的、特别业务类型的评估业务应从市场评估中分
8、离出来，诸如物价局下设的价格事务所从事的为司法部门进行的涉案评估、土地估价中的基准地价、标定地价等一级市场估价以及今后可能出现的税基评估、保险评估，它们本身不属于市场评估，按照市场行为管理不利于其生存和发展，应实行政府管理。2 、资产评估业的统一管理资产评估业的统一管理与分类管理并不是相矛盾的两个概念。所谓统一管理，是指对资产评估业中存在的部门垄断和多头管理实行统一管理，即在政府评估和市场评估的内部实行统一管理。其中市场评估的统一管理尤为重要。资产评估业的统一管理，应该从消除政府干预入手，具体应包括以下两个方面：一是资产评估机构的脱钩改制；二是资产评估准则和资产评估法的制定。资产评估机构脱钩改
9、制与行业统一管理早在1993年，国务院就针对行业中的政府干预、多头管理和部门垄断提出过中介机构与挂靠单位脱钩改制的要求，但是由于种种原因，进展缓慢。1997年，资产评估机构开始进行脱钩改制，到目前为止已基本完成。从总体上说，资产评估机构的脱钩改制，有利于实现行业统一管理。首先，从“脱钩”这一层次上讲，脱钩改制是一场革命，是从制度和体制上解决原来资产评估业存在的严重缺陷。由于中国资产评估具有特殊的产生背景和特殊的管理模式，资产评估机构发展从一开始就在很大程度上脱离了市场。在原先的挂靠体制下，评估业中的行业垄断使得评估机构在不同的评估专业领域受到不同的待遇，严重影响到评估市场中的公平竞争。脱钩改制
10、实现评估机构和评估人员与挂靠单位分离，因而能够有效地隔离政府对资产评估业的直接干预。资产评估业先前实施的许多规范措施，总的来看是一种政策性改革，而脱钩改制则是一项制度创新，是彻底改变中介机构不中立状况的有力措施，有利于引导资产评估管理体制向行业自律管理转变，为建立科学合理的行业管理体制奠定良好的制度基础。其次，从“改制”这一层次上讲，脱钩改制工作有利于资产评估机构和评估人员成为真正独立的市场主体。挂靠在政府主管部门的资产评估机构有所依靠，不但可能利用不正当手段搞竞争，而且由于主管部门在一定程度上有责任承担风险，导致评估机构缺乏竞争意识和风险意识，难以适应市场经济的需要迅速发展起来。许多评估机构
11、缺乏动力去提高评估质量，降低风险，扩大机构规模。从表2 、表3 和表4 中的数据可以看出，与国际着名的中介机构相比，构成中国资产评估业主体的评估机构规模大的很少，多为零星的、分散的中小机构。这说明中国的资产评估机构作为市场中的中介服务组织，其市场竞争能力和风险承担能力远远不够。而脱钩改制工作迫使评估机构在“脱钩”之后苦练内功，从机构内部的组织形式和管理体制方面进行改革，促进评估机构上规模、上等级，增强应对市场风险的能力。表2 中国资产评估机构注册资金规模注册资金规模50 50100 100 200200占机构总数的比例数据截止日期：1998年8 月31日。表3 中国资产评估机构业务收入年业务收
12、入30 3050 50 100 100 200200占机构总数的比例数据截止日期：1998年8 月31日。表4 世界五大会计师事务所规模机构名称年业务收入合伙人数专业人员数办事机构执业国家或地区报告截止日期普华永道153 10000 146000150安达信全球139 2788 93916 412 81安永国际109 6200 58700 675 133毕马威国际104 6790 64510 825 157德勤90 5608 60790 725 135资料来源：英格兰及威尔士特许会计师协会1999年8 月出版的Accountancy；转引自纪益成：会计师事务所合伙制问题研究，会计研究，2000
13、年4 月。当然，我们必须看到，在脱钩改制过程中仍有许多问题应引起注意。一是脱钩改制过程中还存在不少阻力。这些阻力有的来自于行政主管部门，有的来自与评估行业本身。有关调研报告表明，许多中介机构不能按是脱钩，原因在于有的中介服务市场发育不成熟。一旦脱钩改制，没有了挂靠部门的行政指派，业务发展空间会急剧缩小；有的由于地方机构改革工作尚未进行，一些挂靠单位仍寄希望于把所属机构作为机构人员分流的场所，等等。但这些情况恰恰说明脱钩改制工作的必要性和紧迫性。第二，实行脱钩改制的理论准备不足。在过去的几年中，理论界和实务界对脱钩改制的必要性进行了充分的研究，基本达成共识，但是对于评估机构脱钩后应采用怎样的组织
14、形式，各种组织性比较分析等都缺乏应有的研究，直接影响到脱钩后的评估机构组织形式的有效选择。第三，应注意研究评估机构脱钩改制后，行业协会职能和管理方式的转变。评估准则、评估法与行业统一管理在消除了政府干预、实行评估机构脱钩改制之后，就要求有一定的标准将评估业的管理统一起来。从国内外实践经验来看，制定统一的资产评估准则，是资产评估行业统一管理的基础。尽管近几年来各部门、各协会制定了许多适合本专业特点的评估准则，但由于评估方法和评估准则不统一，导致执业不规范，也就难以形成规范的行业自律，因而强化评估管理只能靠行政管理的加强。衡量一个国家评估业务水平的标准之一就是其准则体系的成熟度。评估业务的不断发展
15、，对评估准则的要求就越强烈；同时，评估准则体系越完善，资产评估业务就越规范。从国际发展趋势来看，西方发达国家的评估团体经过多年鼎足而立，正在走向联合与统一。而联合与统一的标志之一，就是形成统一的资产评估准则体系。例如，英国有关评估的协会有三家，其中影响最大的是英国皇家特许测量师协会，两外两家分别是估价师与拍卖师协会和税收评估协会。三家协会正在寻求合并和统一之路，并于1995年共同制定和发布了红皮书皇家特许测量师协会评估与估价手册。具有100 多年历史的美国资产评估业在发展过程中，自发地成立了许多综合和专业性的民间自律性组织，这些组织均有自己的执业规范。1987年，成立了评估促进委员会，并制定了统一的行业标准专业评估执业统一准则。截至1995年，已有16个评估协会成为促进会会员，统一遵守行业标准。在澳大利亚，尽管有许多资产评估行业团体，但澳大利亚资产学会是唯一真正的专业化评估团体。为了统一执业标准，学会每年出版称之为专业实务手册的年度出版物。该手册的出版为从业人员提供了统一的执业规范。出版的目的不及要唤起民众的重视、推动专业化的实践以及追求高标准，而且还要保持连续性。诚然，西方国家各类资产评估协会、组织形成的动因、背景、条件等与中国有很大的差异，但是其实现行业统一管理的思路不无借鉴意义。中国资产评估准则的目标和内容，曾经在全国理论界和实务界引起较大的
