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1、视野 历代行政区划略说2015-05-24|zhangsan.|文/谭其骧今天简单讲一讲中国历代的行政区划。历史时期的中国除了中原王朝以外，往往同时还存在着几个边疆民族所建立的政权，各有各的行政区划制度，今天我们只讲中原王朝的，不包括这些边疆政权。中国的中央集权国家，是萌芽、发展于春秋战国时期，到公元前221年秦始皇建成封建统一国家时才完成。有了中央集权的国家，才可能有地方行政区划。所以地方行政区划制度也是萌芽、发展于春秋战国时期，到秦始皇统一后才全面推行于全国范围的。从秦朝起直到1949年这2100多年间，中国历代中原王朝的地方行政区划制度大致可划分为三个阶段：第一阶段是秦、汉、魏、晋、南北
2、朝时期，约800年，可称为州、郡时代；第二：阶段是隋、唐、五代、宋、辽、金时期，约700年，可称为道、路时代；第三阶段是元、明、清、民国时期，不到700年，可称为行省时代。下面分别讲一下。第一阶段从公元前221年至公元583年这中间又可以分为前后两个时期：前期就是秦、汉约400年，基本上是郡、县两级制；后期即魏、晋、南北朝，也约400年，是州、郡、县三级制。先讲前期。秦朝的行政区划分郡、县两级，以郡统县。秦始皇完成一统王朝的那一年，即公元前221年，分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡。这些郡管全国大约1000个县，一个郡一般管十几个或二三十个县。到了汉朝，把有些郡分封给诸侯王(诸侯王的封爵
3、是王，由于汉朝王的名位和先秦的诸侯差不多，所以被称为诸侯王)，称为王国。汉朝初年诸侯王掌握王国的统治权，一国可以领有几个郡，景帝以及武帝以后，才定制一国只管一郡，并且撤销诸侯王的统治权，王国的官吏也由朝廷直接派遣，从此郡和国在行政区划制度的实质上已无区别，所不同的只是除了名称外，王国的赋税收入不归朝廷而归诸侯王享受。西汉后期，全国有103个郡、国；到东汉中叶，又在边境少数民族地区设置了几个属国，让属国也统辖几个县，作为郡一级的政区。置属国领县比郡，全国共有105个郡、国、属国。两汉的郡国比秦郡增加了一倍有余，这是由两方面的原因造成的。一方面是内地的郡划分得比秦朝要小一些；另一方面是由于汉武帝以
4、后扩大了版图，在边地增设了不少郡。汉朝有一百零几个郡，而现在全国(包括台湾)只有30多个省、市、自治区，可见那时的郡一般比现在的省级政区小。在黄河流域，今天一省大致相当于汉朝十二三个郡，所以那时的郡很接近现在的地区或有领县的市。但在当时经济开发程度还相当落后的长江流域、珠江流域就不同了，由于地广人稀，郡的辖境很大。譬如今江西全省相当于西汉一个豫章郡；而西汉的会稽郡更大，包括今江苏太湖流域、上海市、浙江的大部分和福建全部。历代地方行政区划面积往往可以反映各地的开发程度，今天还是如此。如省、自治区一级，东南沿海的江苏、浙江开发程度高，面积都只有10万平方公里，而西北未得到充分开发的新疆面积有160
5、万平方公里。县也是如此，秦时有1000多个县，西汉增至1500多，东汉又减至1180多，现在全国有2000多个县。那么是不是东汉的一个县就相当于今天的两个县呢并非如此。因为县的辖境也是内地小，边疆大，而且当时中原王朝的疆域和今天的国境也不同。那时中原的县一般都比今天的县小，而江南、岭南的县往往相当于今天好几个县。后期就是魏、晋、南北朝时期，可以称为州、郡、县时期，因为在这个时期在郡县之上又出现了一级叫做州的行政区划。州的名称出现很早，成书于战国时期的尚书禹贡、周礼职方、吕氏春秋和西汉初年的尔雅中都有九州，而具体州名各不相同，这是因为九州只是先秦地理学家一种理想中的地理区划，不是实际存在过的行政
6、区划，更不是大禹时的制度，所以当然可以各划各的。到汉武帝时，把全国100多个郡国分为13个刺史部，另外首都附近7郡称为司隶校尉部。这不是行政区域，而是一种监察区域。每一刺史部辖七八个或十几个郡，但刺史只负责纠察地方官，不管地方行政。武帝用禹贡、职方里的11个州名稍加改动，作为十三刺史部中十一部的名称，冀、兖、豫、青、徐、荆、扬7州刺史部即采自禹贡的州名，幽并二州采自职方的州名，又改禹贡的梁州为益州刺史部，雍州为凉州刺史部。只有河套和岭南因为不在禹贡、职方州域范围之内，不称某州而命名为朔方、交趾刺史部。因为十三部中十一部都叫某州，所以当时人即习称一部为一州。先秦学者理想中的州至此就成为实有其事了
7、。但西汉的行政区域还只有郡、县两级，郡太守和王国相直接与中央政权发生关系，不用经过州一级。东汉也基本如此，只是到末年黄巾起义之后，州才逐步由监察区变为行政区，成为郡以上的一级政区。这种转变到三国时就固定下来了，以后约400年的时间都是如此。三国时，魏有12州，吴有4州，蜀只有1州。西晋统一之初共有19州，173郡国，西晋末增设两州，共有21州。东晋十六国时，州逐步缩小辖区而增加数目，至南北朝前期，南北合计已经有五六十个州。西晋21州的辖境要比两汉13州小一些，南北朝的疆域和西晋差不多，而州数却增加了四五倍，可见汉朝的一州至此平均已分成四五个州。到南北朝末期，州增加到300多个，郡增加到600多
8、个，相当一部分州、郡已经有名无实了。从全国范围来说，一个州平均只管两郡，每个郡平均仅管两三个县，一个州总共才五六个县。这样，三级制的意义完全丧失了。所以北朝后期尽管名义上还是三级制，却只有州刺史和县令长是到任理事的，中间一级郡的长官太守并不上任理事，只是领干薪，实际上变成了二级制。这种状况终于导致隋文帝在开皇三年(583)撤销了郡，只剩下州县二级。开皇九年灭陈，又把同样的制度推行于南方，从此便结束了州、郡、县时代。第二阶段从583年至1276年隋文帝废郡后，又出现了新的问题。因为全国那么大，要实行二级制，在开发程度较低的秦汉时代行得通，到隋朝就不适应了，要由一个中央政府直接管近200个州是很困
9、难的。所以隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员，分部巡察。但由于缺少详细的史料，具体情况现在搞不清楚了。隋朝不久就亡了，唐初又将郡改称为州，其时全国共有三百几十个州，中央难以直接管这么多的州。因此，唐太宗贞观元年(627)将全国分为关内、河南、河北等十道，每一道有时置官，有时不置官，所置的官也是监察性质。玄宗开元年间，改划为十五道，道开始置采访处置使，其职权相当汉武帝时的刺史，这才成为固定的监察区。安史之乱以后，全国形成了以掌兵权的节度使作地方行政长官的制度。一个节度使管几个州，节度使的辖区也叫道，这种道就成为州以上的一级行政单位，形成了道一州一县三级行政制。全国
10、分为四五十个道，每个道少则两三州，多至10多个州。安史之乱以前十五道的采访处置使这时已经撤销，但十道、十五道作为地域区划的名称仍沿用不废。北宋初年，宋太祖、宋太宗厉行中央集权政策，取消了节度使的实权，让所有的州都直属中央。但历史发展到唐宋时期，二级政区制已经无法适应，所以宋太宗时又在州之上设了路。宋朝的路既不同于唐朝采访使的道，也不同于节度使的道，一路不归一个机构一个长官统辖，而分属于以转运使、提点刑狱、安抚使等为首的好几个机构，转运使司掌管财赋、提点刑狱司管司法，安抚使司管兵政；此外又有提举常平、茶盐、坑冶等司，各管一路粮储和官管专利企业。各路都有或多或少好几个机构，各有所司，都只能在其所掌
11、管的业务范围之内举劾地方官。所以路并没有成为州以上一级行政机构，州一级的行政长官遇事一般仍直达中央，路的性质只能说是介乎行政区和监察区之间的一种区划。整个宋代地方行政区划制度也只能说介于二级和三级之间，不过路毕竟不同于六朝的州和元明清的省，而接近于唐朝的道。所以我们把隋、唐、两宋这一时期叫做道、路时代。至于道、路以下的行政区划，简单说就是州和县，因为700年问，绝大多数时间都是以州统县。但也有短时间的例外，那就是有两次改州为郡：一是隋炀帝大业三年(607)改州为郡，到唐高祖武德元年(618)又改为州，只有11年；一是唐玄宗天宝元年(742)改州为郡，到肃宗乾元元年(758)又改郡为州，只有16
12、年，两次合计也只有27年。隋书地理志、新唐书地理志和旧唐书地理志把两次改制都记了下来。不过隋书地理志根据大业三年后的制度称郡不称州，只在京兆郡下交代了原称雍州，大业三年改为京兆郡，其他各郡下都没有明白交代，读者就不免会误认为隋朝一代都叫郡，或搞不清哪一年才叫郡。旧唐书地理志在各州下面都写上“隋郡，武德元年改为州，天宝元年又改为郡，乾元元年变为州”。读者看起来很明白，但新唐书地理志为了要节省文字，各州都只用“州郡”或“州郡”四五个字，只在同州冯翊郡条下说明这五个字的具体意义是这个州在隋朝和唐天宝元年至乾元元年16年间叫冯翊郡，除此之外，唐朝一代都叫同州。一般读者翻阅新唐书地理志都未必看到这一条，
13、又没有对比着旧唐书看，因而有这样的错误：有人便误以为唐朝的制度是一州管一郡，如以同州管冯翊郡；有人则误以为唐朝一个政区使用两个名称，如同州同时又称冯翊郡。其实，唐朝的一州就是一郡，不过唐朝一代290年，274年都叫州，另有16年叫郡。新唐书所谓州郡，前面州是指一代的常称，后面郡指的只是天宝到乾元这16年间的变称而已。唐朝一代还有16年改州为郡，两宋300多年则始终只有州，从没有叫过郡。可是在元丰九域志、宋史地理志等书中，每一个州名之下都要挂上一个郡名，那又是怎么回事呢原来宋朝每一个州有一个郡名，就像过去每个人都既有一个名，又有一个字一样。州名是这个州的正名，郡名是这个州的别名，等于是人的名字。
14、宋朝的郡名绝大多数都沿袭唐朝的旧名，改用新郡名的很少；一些新置的州，朝廷往往还要赐一个郡名，但也有一些新置州没有郡名。除一般州外，唐宋还把一些有特殊地位的州改称为府。玄宗开元年间开始把京都所在的三个州改称为府：首都长安所在的雍州改称京兆府，东都洛阳所在的洛州改称河南府，北都晋阳所在的并州改称太原府。安史之乱以后，又陆续把几个皇帝驻跸过的州升为府，至唐末共有十来个府。北宋又把一些重要的州升为府，末年已有三十几个府。到了南宋和金对峙时期，双方共有50多个府，约占当时州级政区总数的七分之一强。唐代州级政区只有府、州两种，宋代增加到府、州、军、监四种，军、监的地位较低于州。辽代全境分为五道，州一级有府
15、、州、军、城四种，金代全境分为二十来个路，州一级初期有府、州、军三种，后来把十多个军都升为州，只剩下府、州两种。总的说来，唐、宋、辽、金时代的行政区划是以道路统辖州县的时代。第三阶段，从1276年至1949年，这是行省时代行省制开始于元朝，它的全称叫某某等处行中书省，简称某某行省、某某省。如河南江北等处行中书省，简称河南行省，再简称就是河南省。省作为最高一级的地方行政区划是从元朝开始的，但“省”这个名词是早就有了的，不过古代的“省”与元明以后作为行省简称的省含义正好相反。西汉称宫禁之中为“省中”，魏晋以后逐渐把设于宫禁近处的尚书、门下、中书等中央政府机构都称为省，这是省的原义。也是从魏晋时代起
16、，开始出现了行省的前身行台、大行台或行台省。台省原是设在京都城内的中央政府，一旦发生重大事件，需要由掌握中央政权的位居宰相的大臣率领一部分中央政府人员离开首都到前线去征伐或镇压，这就形成了一个或几个出行在外的台省，因而便以行台或行台省为名。但魏晋南北朝隋唐朝代都是因事而设，事已即罢，不为常制。到了金朝末年，外有蒙古人侵，内有农民起义，需要不断派出中央大员，到各处去镇压防守，其时中央政府叫尚书省，地方上就设置了许多行尚书省。蒙古进入中原，首先接触到的就是金朝，因此学了金朝的制度，也设立行尚书省。元宪宗以前，蒙古的首都在蒙古高原上的和林，离被它征服的黄河流域和西域都很远，为了统治这些地区，宪宗元年(1251)便在金朝的故都即今天的北京设立了燕京行尚书省，在畏兀儿的故土设立了别失八里行尚书省，在西辽的故土设立了阿母河行尚书省。世祖以后改以中书
