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1、世贸组织与国际多边环境协议的潜在冲突及解决方式发布日期:2004-11-22 10:42:12媒体出处:国际贸易问题 摘要 为了保护全球环境，国际社会通过合作方式缔结了有关的国际公约，并制定了环境保护规范与政策，以解决日益严重的全球性环境问题。而这些规范与政策的实施可能与世贸组织的自由贸易原则存在潜在的冲突，从而引发贸易与环境平衡发展的争议。如果这种潜在冲突持续存在下去，不仅严重损害两者的有效运作，而且可能对国际环境法的发展产生负面影响。倘若这种潜在冲突得以有效妥善解决，将会带来双赢的结局，本文就这一问题进行初步探讨。一旦环境问题跨越国界，就需要采取特殊的政策加以解决。为了有效地执行这些政策，
2、控制跨国污染的影响，国际行动的协调是十分必要的。就保护全球环境而言，国际间在过去的20年里就生态保护、废弃物、臭氧层破坏、温室效应等环境问题，通过合作方式缔结条约，制定共同接受的环境保护规范与政策，以处理日益严重的全球性环境问题。但一些环境政策的实施，可能同其他与环境相关的国际规范产生冲突，例如与环境有关的贸易措施（简称TREMs）、激励性措施所可能导致的贸易歧视或不公平贸易竞争，使得倡导全球自由贸易并强调互惠和非歧视的世贸组织对此类环境政策措施的运用持较负面的态度，而引发贸易与环境平衡发展的争议。简言之，争议的中心是实施有关的环境政策措施会对自由贸易政策产生冲击。如何兼顾与整合WTO所追求的
3、贸易自由化与公平性的总目标，与多边环境协议（简称MEAs）相关措施所要达到的环境保护目的，这是一个十分值得探讨的问题。本文旨在分析TREMs与激励性措施在几个具有代表性的MEAs中运用的原因与功能，并进一步探讨在MEAs中运用此类措施与WTO所可能产生的冲突与贸易公平性问题。一、关贸总协定世贸组织的自由贸易政策与环境保护的关系随着国际社会逐渐采用TREMs与激励性措施来保护环境这一趋势的发展，环境问题与GATTWTO自由贸易规范之间的关联性越来越不容忽视。但由于环境问题的多元性，大部分的MEAs只能处理某一特定类型的环境问题，因而迄今为止仍未有一个相当于GATT/WTO那样的国际环境组织来统筹
4、管辖所有的环境问题，或整合MEAs的差异，解决涉及贸易公平议题的环境争端。因此，当MEAs不足以处理自由贸易与环境保护的冲突问题时，为追求贸易自由化的目标，并有能力处理有关争端的GATT/WTO自然就成为管辖并解决此类争议的最适机构。虽然不少环境保护主义者反对这种处理方式，但GATT/WTO仍是目前国际间解决贸易与环境争端最重要的场合。就目前国际上的TREMs和激励性措施的性质而言，前者多采用限制性或惩罚性的贸易措施，如禁止或限制特定物品的进口、或贸易制裁等，以保护环境；后者则多采用具有激励性质的措施，如环境补贴、技术转让等，以达到同前者相同的目的。尽管这些措施对于保护环境具有特定的功效，但对
5、于自由贸易而言，它所可能引发的贸易歧视或可能隐含的贸易保护主义却是GATT/WTO所不容许的。即便在环境问题日益受到重视的今天，环境保护措施在WTO体系下也未必能够享受到绝对优先于自由贸易规范的待遇。所以，环境保护问题即使在1947年能被GATT纳入，至多会被视为一种非关税壁垒，而不可能是一项凌驾于自由贸易之上的特殊制度。如上所述，因TREMs与激励性措施可能经由数量限制等措施导致贸易限制或贸易歧视，从而引发贸易公平性的争议，所以在GATT中与环境措施关系最为直接的规范包括：最惠国待遇。国民待遇、数量限制、反倾销与反补贴协议，以及针对自由贸易措施设定例外规定的第20条等规定。第20条对环境措施
6、的运用尤为重要，首先，该条的二项例外措施，可能使环境保护措施的运用正当化，而被援引到涉及环境问题的贸易争端中；其次，该条前言部分规定：“这些措施的实施，必须符合不对具有相同条件的成员间构成武断或不正当的歧视，或对国际贸易构成变相限制。”由此可知，该规定缩小了一般例外规定的适用范围；此种限制规定，不但使得自由贸易原则凌驾于列举的十种特殊社会目的之上，更使得未出现于本条（a）至（m）项的其他社会目的，如环境保护措施，无法享有该条所允许的特别待遇。因此，从理论上而言， MEAs采用TREMs或激励性措施时，仍然必须严格遵守此一规定，否则将可能被视为与GATT/WTO的规定不符。WTO所规定的条款突出
7、强调了各成员的“环境保护权”，表明该项权利是成员的一项当然权利，各成员有权根据本国的环境状况制定同时适用于来自其他各成员的进口产品的环境贸易政策与措施，但条件仅限于是“必需的”，并“不得构成武断或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”。这样的规定过于笼统和含糊，对成员行使环境保护权缺乏明确而有效的约束规范，甚至极易导致贸易保护主义。二、多边环境协议中与环境有关的贸易措施同关贸总协定世贸组织的潜在冲突根据某一多边环境协议而采取与环境有关的贸易措施或激励性措施来处理跨国性或全球性环境问题已成为国际社会的共识。这些措施不论其在性质上具有惩罚性还是激励性的、在实际操作中是否具有歧视性、或者对成
8、员国有无特定要求，其被多边环境协议所采用的原因主要是其特殊的经济功能足以减缓由贸易行为所直接或间接导致的环境问题，或者是其具有吸引国际社会加入多边环境协议以促进国际合作的作用。然而，正是因为这些TREMs与激励性措施产生的经济效应可能对国际贸易的公平性造成威胁，导致多边环境协议面临一个新的问题：它与GATT/WTO的关系如何处理？尽管截止到现在，这一问题仍处于“潜在冲突”阶段。换言之，还没有任何一个多边环境协议因为采用TREMs或激励性措施而受到GATT/WTO的质疑或挑战，但只要这两种法律体系间的潜在冲突持续下去，根据MEAs运用TREMs或激励性措施处理特定的跨国环境问题的功能就会受到潜在
9、威胁。MEAs通过TREMs如限制或禁止有害于环境的贸易活动，或采取第三国待遇措施迫使有关国家加强合作等，以实现保护国际环境的目标。这些具有贸易歧视性措施或贸易限制措施极有可能引发贸易公平性的争议，而受到GATTWTO的自由贸易原则的质疑和挑战。尽管在晔盛顿公约起草与协商过程中，世界保护联盟曾向GATT秘书处谘询，秘书处给予华盛顿公约中的相关措施与华盛顿公约第20条相容的肯定答复；蒙特利尔议定书的制定与协商中也曾经由GATT秘书处证实相关的贸易措施原则上符合 GATT第20条（ b）项的例外规定。然而，TRE M s与GATT/WTO第 11条相抵触却是不争的事实，即使它与第20条（b）或（g
10、）项的构成要件相符，但仍可能因导致贸易歧视而被认定与该条前言的规定相冲突，最终被认定与WTO相违背。与上述情况相比较，第三国待遇的浓厚歧视性色彩与最惠国待遇、国民待遇的不符，更使其难以与GATT/WTO的精神相一致。第三国待遇设立的目的是为防止第三国破坏MEAs的成员国共同努力追求的环境保护目标，但从GATT第20条（b）项的必要性规定中的穷尽法则看，这种贸易限制是否就是唯一可行的必要措拖可能会引发争议。在 1991年“泰国香烟案”中，争端解决小组曾指出：“假设还有任何不与GATT相抵触的替代措施存在，且为该成员国在合理情况下可被期待使用时，则该项与GATT相抵触的限制措施即不是第20条（ b
11、）项认可的必要措施。”更有甚者，第三国待遇的效果是看受贸易限制的第三国是否因此而改变其国内环境政策。一项贸易措施是用来迫使其他国家改变其国内政策，或必须改变政策才能具有保护动物生命或健康的效力，那么这种贸易措施并不符合必要性原则，因而不能适用第200条（ b）项的规定；同样，这种措施亦不能被视为第20条(g) 项所规定的“主要为保护可能枯竭的天然资源的目的而设立的措施，或使得一国的国内生产或消费受到有效限制的措施”。由此可见，要使第三国待遇不受GATT/WTO的质疑和挑战，似乎不太容易。除了GATT/WTO的基本义务外， MEAs的TREMs还需要与乌拉圭回合谈判所达成的各个多边协定的规定不相
12、违背。所以，即便一项贸易措施符合第20条的例外规定，当它与多边协定不相容时，仍有可能被GATT/WTO认定为不恰当的。 TBT协定对于 MEAs采取的贸易措施就极有这种可能性。根据TBT协定， WTO成员可以采用现存的国际标准作为技术标准。而华盛顿公约、巴塞尔公约等MEAs对产品的制造过程和制造方法规定了若干标准，假设这些标准能被TBT协定视为国际标准，则MEAs成员国对此种可能导致贸易障碍的标准的使用不会被TBT协定所质疑或挑战；然而，由于TBT协定采纳一项国际标准的条件包括对该标准遵守与否，须为自愿性质，所以当多数MEAs所制定的标准对成员国是一项义务时， MEAs的相关措施似乎仍难经由T
13、BT协定而取得合法地位。倘若GATT/WTO一旦认定对第三国的歧视待遇、较严格的国内措施及贸易制裁与GATT/WTO非歧视原则、最惠国待遇及国民待遇有所抵触。或华盛顿公约对特定物种的捕杀、出口限额等；蒙特利尔议定书对于ODS（耗竭臭氧层物质）的进出口数量限制等，与GATT第11条的消除数量限制条款相违背时， MEAs所追求的国际环境保护目标及国际合作的效果将大打折扣。三、多边环境协议中激励性措施与关贸总协定世贸组织的潜在冲突MEAs中的激励性措施一般是指对参与国际合作处理环境问题的国家的一种补偿机制，它采取积极和正面的鼓励方式，以达到补偿或帮助成员国的效果。常见的激励性措施一般有提供特别待遇或
14、优惠、技术转让、资金援助、无法遵守程序，联合执行计划、市场开放及天然资源开放等形式。激励性措施在处理国际环境问题中的作用一般有三个方面：第一，它具有鼓励国际社会采取集体行动，在尽可能大的范围内促进最广泛的国际合作以处理环境问题的正面作用。当参与MEAs所需承担的义务过重导致其成本过高，且预期利益又不十分确定时，许多国家可能会因此而失去合作的积极性。而根据共同但有差别性责任原则所制定的激励性措施，往往能将徘徊于MEAs之外的国家包括发达国和发展中国家吸引到MEAs，以使MEAs确立的目标能在最广泛的国际合作下实现。第二，帮助成员国履行其MEAs下的责任与义务。这种情况一般发生在一个国家加入MEA
15、s后，却因其国内问题，如经济不景气、社会不稳定、技术落后等原因，而导致其无法履行条约义务时，激励性措施在此种情况下可确保成员国有足够能力贯彻MEAs所设立的目标。第三，通过激励与援助促使成员国强化其国内经济与环境走协调可持续发展之路，因而所产生的全球性福利可能会超过MEAs的原有目标。在上述多种激励性措施中，资金援助机制为了能最有效促进国际合作与鼓励成员国履行其义务，但也是最有可能引发贸易公平性争议的激励性措施。就贸易自由化的观点而言，资金援助措施可被视为一种国际环境补贴。虽然WTO的现行规定将基于环境因素而给予补贴视为不可对抗的补贴，但这并不能保证MEAs的资金援助措施在WTO框架内能免于挑
16、战与对抗的威胁。换言之，只要资金援助措施损害国际贸易的自由竞争，它就有可能与WTO的反补贴协议发生冲突。例如，当一 WTO的发展中国家成员同时又是蒙特尔利尔议定书的成员国，并接受蒙特利尔议定书多边基金的补贴援助，以使其工业生产形态符合议定书的要求。当这种受补贴的产品进入市场时，不论其为国内市场还是国外市场，都有可能被其他未受资金援助的成员国，特别是非蒙特利尔议定书成员国指控为对该类产品造成不公平的竞争。因此，这类具有激励性质的资金援助首先面临的争议是它能否被视为反补贴协议第8条第二项（C）款的不可对抗的补贴。虽然反补贴协议第27条中对国民生产总值低于1000美元的 20个发展中国家给予特别待遇而暂时可不受制于禁止或可对抗的补贴规定，但这些可
