防范化解地方隐陛债务风险的对策建议

《防范化解地方隐陛债务风险的对策建议》由会员分享，可在线阅读，更多相关《防范化解地方隐陛债务风险的对策建议（3页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、防范化解地方隐陛债务风险的对策建议作者：民建湖北省委员会来源：湖北政协 2019年第2期一、湖北省隐性债务的主要问题湖北省地方政府债务通过置换、偿还等多种方式处理后总体可控,但是未来偿债压力依旧较 大;而对那些未被认可的“政府性债务”中的隐性债务家底依旧不清,部分隐性债务对应的资产 变现能力不强,其对金融系统、实体经济的突然冲击依旧较大。（一）地方政府投资饥渴依旧,风险意识不强当前我国政府间财权事权体制安排与调整缺乏必要的法制性程序,上级政府调整的随意性较 大,而且现实中更多的是“财权上收、事权下放”,在一定程度上削弱了地方政府的财政能力。 同时，在GDP政绩导向的晋升激励机制下，地方政府融资

2、需求非常旺盛，限于地方政府自身财力， 只好通过各类融资平台等得到发展资金,形成了形式多样的隐性债务。而且，由于长期以来地方政府都存在着“中央不会放手不管”“政府不会破产”的惯性心理， 面对地方政府隐性债务不断攀升的情况，一些地方政府、金融机构的负责人对各类债务并未感受 到严重危机，即使中央政府三令五申“谁家的孩子谁抱”，地方政府依旧有些漠视隐性债务可能 引发的潜在危机。各类隐性债务融资行为依旧在持续进行。（二）部分地市州财政收不抵支1. 部分地市州自有财力不足。湖北省统计年鉴数据显示，2012-2017年，全省地方一般公共 预算的收支缺口由2012年的-1937亿元增加到2017年的-3584

3、亿元，收支缺口逐年增加，收支平 衡压力越来越大。数据显示，湖北省每年都必须依赖中央财政大量的转移支付资金来补足省内地 市州一般公共财政收支的缺口。2. 国企财政贡献严重不足。截至2017年9月末，湖北省国企总资产规模约9258.5亿元，前 三季度累计实现营业利润602.5亿元，累计利润总额23.8亿元;而2017年全省国有资本经营收 入为20.3亿元，其中省本级国有资本经营收入仅为3.2亿元。由此估算，2017年全省国有资本 经营收入的财政贡献度只有0.22%，省本级国有资本经营收入的财政贡献度只有0.03%。3. 卖地钱占比依旧较高。依据省财政厅数据，2017年全省政府性基金预算收入完成24

4、34亿 元，土地依存度为74.9%;即使按照土地收储成本最高50%进行扣除，全省政府性基金预算收入的 土地依存度为37.50/0，依然较高。客观而言，土地财政对各市县的经济社会发展起到了重要作 用，但是土地出让金受到房地产市场以及整体宏观经济形势变化的影响，使得一旦土地出让金明 显下滑，就有可能冲击政府债务市场的正常运转。（三）隐性债务问题比较复杂1. 融资平台债务家底不清。由于对隐性债务的定义一直有争议，再加上各地对地方融资平台 债务数据一直讳莫如深，社会上很难得到比较准确的隐性债务数据。综合多种测算结果，学者们 认为融资平台债务应该是官方公布数据的3倍，由此估算湖北省2017年地方融资平台

5、债务应该 为1176.18亿元。2. 养老金人不敷出。湖北财政厅数据显示，全省社保基金收支差额由2017年的81亿元收窄 为2018年的33亿元。其中，省级社保基金收支由2017年盈余23亿元变为2018年缺口72.1亿 元;省级企业职工基本养老金收支由2017年的盈余23.8亿元降为2018年缺口76.6亿元,省级 机关事业单位基本养老金收支由2017年的缺口2.1亿元变成2018年收支平衡（0亿元）。而人 社部数据显示,2016年湖北省企业职工养老基金抚养比为1.94:1（低于全国平均水平为2.8:1）, 可支付8.6个月（低于全国平均可支付水平为17.2个月）,累计结余828亿元,当期结

6、余-18亿元 湖北省企业职工养老金从2016年起就当期收不抵支,甚至个别地级市已经出现养老金“穿底” 现象,完全依靠银行贷款发放养老金。3. 隐性债务类型更新快,防范难度大。第一,政府购买服务内容泛化。当前政府购买服务中 出现了购买内容泛化现象,一些地方以政府购买服务名义违法违规举债融资,进行工程建设,增加 了隐性债务;甚至也有违法违规用工现象,突破人事管理制度,也增加了政府隐性债务风险。有的 地方出现了年初没有编制政府购买服务的预算,但是要求政府购买服务项目或工程;甚至以所购 买的服务需要后续支持才能完工为由,要求政府增加相应的预算。这是对预算管理与政府购买服 务管理制度的双重破坏。第二,P

7、PP项目假合作、真贷款。在推行PPP项目中，一些项目通过高 杠杆率,以较小资金引入较大比例社会资本（以国有资本而非民间资本为主）,进而通过各种形式 将应该由社会资本承担的项目风险转移为政府风险,形成了事实上的名股实债。转移社会资本风 险的形式主要有:承诺回购社会资本方的投资本金;承担社会资本方的投资本金损失;向社会资本 方承诺最低收益或固定收益;对PPP项目提供担保或者出具任何还款承诺。第三，政府产业引导 基金假入股、真贷款。政府一般会以较小比例出资,通过与社会资本合作成立产业引导基金,再 以产业引导资金撬动更高杠杆率的银行贷款（如2-5倍）,由此政府可以撬动的总杠杆率大约为 10-20倍,其

8、风险相对较高。根据清科研究中心数据,截至2016年,湖北省设立的政府产业引导 资金规模达到3510亿元,位居全国第一。二、防范化解湖北省隐性债务的对策建议（一）换脑袋:头脑风暴1. 改变以GDP决定一切的思维。将实行多年的GDP导向激励机制转为综合考虑绿色GDP、 关注民生、社会公平等晋升激励机制。建议修改已有的政府绩效考核指标体系，降低GDP指标的 权重,增加其他指标权重。2. 向官员灌输债务风险意识。要强化各级各类官员（特别是地方各级政府一把手）的风险意 识教育，由此建议省委省政府、财政厅等举行定期性的培训，要让地方政府官员树立不能“债留 子孙”的理念，避免一切未能预期与控制的债务风险累积

9、。（二）立规矩:建章立制1. 划分省级以下政府间财权事权。2018年1月国务院办公厅公布了基本公共服务领域中 央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，规范了中央与省级的财权事权，而没有规范 省级及以下政府间的财权与事权，建议由省人大常委会制定政府间财权事权划分条例，通过 正面表列、负面表列方式明确省级及以下各级政府间的财权与事权，非经人大审批，不得调整政 府间财权事权。2. 强制公开政府性债务信息。建议近期内将湖北省各级地方政府性债务信息向同级人大代 表、政协委员公开，接受人大代表与政协委员的监督;长期应该将湖北省各级地方政府性债务信 息在各级政府网上公布，公开接受社会各界对各级政府性债务

10、的监督;等条件成熟时建议制定 湖北省阳光条例，规范政府信息公开及信息公开程序、救济条款。3. 整合地方融资平台。原则上县级辖区内只能保留一家融资平台;地市州的融资平台可以采 取合并重组的方式，对负债较高和无投融资业务的平台进行合并，形成规模较大的融资平台;严格 限制新设融资平台，提高地方融资平台公司设立的批准条件。4. 省级统筹养老金。目前中央已经明确实行养老金中央调剂制度,建议湖北省也实行养老金 省级统筹分配使用。对企业职工养老金实行全省统筹使用,有助于解决个别地级市养老金“穿底” 问题,调节省内各地市州之间的差异;对机关事业单位养老金实行全省统筹使用,有助于保证省内 各地市州之间养老金保障

11、水平的大体均衡,稳定基层工作人员的积极性。（三）开前门:广开财源1. 完善转移支付制度。一是依法将一般转移支付及时、准确、足额地拨付地方政府,不得以 任何理由拖延;二是专项转移支付要向基础设施、公共服务供给不足的地方适当倾斜,并加强对 专项转移支付使用方向的监督以及绩效评价;三是将专项转移支付决策信息向社会公开,接受监 督。2. 开放市县政府举债权。建议积极向中央申请湖北作为地方政府债券发行试点省份,在省人 大批准的债务限额内,允许市、县两级政府自主发行地方政府债券进行融资,尽可能地避免隐性 债务规模扩大。3. 丰富与完善项目收益专项债券。除了土地储备债券、公路收费债券、轨道交通专项债券 等,

12、近年来新增了棚改项目贷款、易地搬迁扶贫专项贷款等。根据项目收益与融资自求平衡的原 则,应该丰富与完善项目收益专项债券的发行,如在棚改、乡村振兴、生态环保、保障性住房、 公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域发行合适的专项债券。（四）堵后门:规范融资平台1.规范政府购买服务。一是明确提出省级范围内的不属于政府购买范围的负面清单事项,并 适时进行动态调整;二是明确“先有预算、后有购买服务”,没有预算的不得购买公共服务;三是 在政府采购网等官网上公布经人大审批的政府购买服务预算,具体包括购买主体、购买项目、预 算金额、使用目标等信息,供社会监督;四是加大对政府购买服务项目进行财政绩效评价

13、力度,并 向社会公开财政绩效评价结果。2规范各类PPP项目。一是因为现有的由财政部、发改委颁布的PPP政策文件的法律位阶 较低,建议提请国务院尽快颁布基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例,必要时 建议由全国人大常委会立法;二是建议由省政府牵头,省发改委、省财政厅合作制定湖北省政 府和社会资本合作（PPP）实施细则，并设立“湖北省PPP联席会议”，明确由其负责组织领导和 统筹协调全省PPP工作，研究决策PPP项目入库、重大PPP项目实施方案等重大事项;三是充分 披露PPP全过程管理中项目的关键信息，确保有关各方能正确识别、判断PPP项目的风险与可能 的利益。3. 规范政府产业引导基金。一是在设立政府产业引导基金时，提高政府的投入比例，并确保 是真实投入;二是要限制政府产业引导基金的杠杆率;三是公开政府产业引导基金的筹集、使用 绩效等情况。