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2、题 号】F13【复印期号】2011年09期【原文出处】管理世界(京)2011年6期第3446页【英文标题】Urban-rural Coordination and Reform of Rural Collective L苛粥草常捶栽诱鹤丰石磕锌没执翅俊虐踪志摧砍恤翼疹茂将遍盯袍烽唆杖姻颁擒闰牵伪器锣江贴胶珠包蠢道障号柄卸桂磐泞包纶堆琳二池辗腾偶透澈圆右耀芋莉旺韦奈囤耘己际白泡挤突斟埠誊士思堑瑶逻偿船解哲邮幕歉票堤埃锥斡重踏拴娶打殴蹿斩先亢茨蜕糖衬质损蛔剁昨针研枫私惭烹赫椅镭鸦技岸边枫仔敛跪觅鳞罚腿局巡番诅蹲遭绒羡卵毗窖擦排哺察宽启帐框娄瘫框涸猴许夺腻筹孟伸叉兔珐典塘关碧划荡猖捣练摄碱溪阵高褒立
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4、栖麦牟憋姨熏纸讫旨怂翁撮覆渺幅前章徽忱潭幅宋沟塘棠卉翰歇拟世潭慎俞汾啊盂扑喉陷城乡统筹与农村集体土地产权制度改革曲福田/田光明【专题名称】社会主义经济理论与实践【专 题 号】F13【复印期号】2011年09期【原文出处】管理世界(京)2011年6期第3446页【英文标题】Urban-rural Coordination and Reform of Rural Collective Land Ownership System【作者简介】曲福田，南京农业大学中国土地问题研究中心；田光明，南京农业大学中国土地问题研究中心【内容提要】 长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失
5、，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。城乡统筹发展、加快形成城乡经济社会一体化发展新格局，是调整经济结构、转变发展方式、促进经济转型升级的重要内容和着力点，也是扩大内需的重要引擎。城乡统筹要求改变城乡二元基础制度，从制度上建立新型的城乡关系，让城乡要素以价格信号进行流动，同时农民权益能够得到保护并分享工业化、城市化要素价值增值收益。土地资源是农村的重要资源，如何通过土地制度创新，充分发挥土地制度的激励约束以及资源配置的功能，促进资源优化配置、保护农民权益，成为当前的热点和难点问题。本文尝试从城乡统筹角度出发提出集体土地产权改革方向，构建土地产权体系，完善产权制度功能，实现土地配置效
6、率和公平的统一。最后从土地立法、规划管理、相关配套改革等方面提出相关政策建议。 【关 键 词】城乡统筹/土地产权/物权化 一、问题的提出 市场是资源优化配置的有效手段和必经之路。城乡统筹发展的关键是让市场能在城乡资源配置中发挥基础性作用，提高资源配置效率。市场的实质在于自由平等的交换，核心是产权的交换。科斯(1994)认为“如果交易费用为零，那么无论产权如何界定，市场机制都会使资源配置到达最优”。但现实中由于交易费用的存在，不同的产权制度安排产生不同的交易费用、不同的激励约束机制，从而影响着交换主体决策行为，影响着交换的发生以及资源配置的效率。因而，产权制度安排显得非常重要，成为资源配置的逻辑
7、起点。在我国城乡二元土地制度下，城乡土地要素流动游离于市场之外，土地征用或征收成为城乡要素流动的唯一途径。由于我国长期的农村产权不清、主体模糊，以及城乡土地产权歧视和不对等，造成了大量农地流失和农民权益损失。近年来，随着城乡统筹发展的提出，为盘活农村闲置低效利用的土地资源、激活农村经济，国家在各地开展改革实验试点、探索改革思路，并出台“城乡建设用地增减挂钩”、“土地置换”、“土地整治”等相关政策，以促进城乡统筹发展。但在现实操作中仍然存在“圈地扩城”、“农民被上楼”、“拆迁悲剧”等情况的发生。究其根源在于我们的土地制度的功能仍然存在缺失，土地制度的保障平等权益、激励当事人、约束侵权人的功能和机
8、制并没有完全建立起来，导致农民权益受到侵犯、关键资源没能得到有效保护等一系列问题。城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动，这就要求改变传统的二元制度，从制度上建立新型的城乡关系，其实质在于实现城乡居民在产权和治权上的平等和统一，农民和城市居民能够享受同等的待遇。土地是农民最主要的财产，土地产权制度也是农村的基础制度，在我国进入新的发展阶段，特别是在城乡统筹发展阶段，原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求，迫切需要进行改革创新。如何进行创新农村土地产权制度安排成为城乡统筹发展的关键问题之一。 二、城乡统筹的本质及其对农村集体土地产权制度的要求 (一)城乡统筹的本质 对于城乡统筹方面的研究
9、，最早是恩格斯(1971)提出“城乡融合”概念，杜能(1826)、埃比尼泽霍华德(1902)从空间角度分析城乡关系的平衡，阿瑟刘易斯(W. A. Lewis)(1954)、费景汉(John C. H. Fei)和拉尼斯(G. Ranis)(2004)、缪尔达尔(Myrdal)(1957)、乔根森(D. W. Jorgenson)(1961)、哈里斯和托达罗(Harris and Todaro)(1970)等从古典经济学和新古典经济学角度分析城乡之间劳动力要素的流动与城乡关系的改善问题。钱纳里(1971)从经济发展的结构转变阶段视角来分析城乡间的要素流动与城乡关系。其中，阿瑟刘易斯(W. A.
10、Lewis)的城乡二元结构理论影响最大，其核心思想为：假设在发展中国家存在性质不同的现代部门(工业部门)和传统部门(农业部门)两个部门，同时农业部门存在大量的边际生产率为零的劳动力，城市部门通过现代化大工业的发展，取得资本积累，吸纳传统农业无限供给的“剩余劳动力”，从而诱发产业结构的演变，使城市化水平得到提高，当两部门劳动边际生产率逐步相等时，城乡之间的结构失衡状态消除。当然，刘易斯提出的城乡二元结构转换的过程是在古典和新古典经济学的分析框架下遵循，城乡要素可以自由流动的二元结构转换前提。刘易斯探讨的城乡二元结构转换理论对于我国解决城乡关系问题给予很好的理论基础，但并不能完全适用和解释中国的城
11、乡关系发展，因为中国的城乡关系发展受二元体制影响较为严重，长期的二元制度割裂着城乡要素的平等、自由流动。尽管改革开放以来我国第一产业产值比重从1978年的28.1降到2008年的11.3，第一产业就业比重从1978年的70.5降到2008年的39.6，同时据2009年农民工检测调查报告显示截至2008年已有2.25亿农民工转向非农就业，但城乡居民的收入差距却不断扩大，从1978年的209.8元扩大到2008年的11020.14元。大量的农业资源和农业劳动力向城市转移，但是城乡差距却在不断拉大，农村劳动力边际生产率并没有得到显著的提升。二元制度下的要素剪刀差(土地要素剪刀差、劳动力流动剪刀差等)
12、仍然对农村进行着资源的“掠夺”。 中国的城乡关系变化并没有按照刘易斯二元结构理论描述那样：在劳动力流动中，城乡关系发生变化。因为中国的现实情况与刘易斯所描述的二元转换理论的前提条件存在着差异。中国的城乡二元结构的形成是制度型的城乡二元结构，具有明显的制度特征。城乡分割的体制和制度约束限制着资源的自由流动，同时又存在着严重的城市偏向政策，城乡之间的不平等导致城乡差距越来越大(陈瑞莲等，2008；宋洪远等，2003；陈钊等，2008；林光彬，2004)。新中国建立以后，由于特殊的国情和体制，我们逐步实行了城乡分割的二元模式。我国农民在二元制度下，通过“剪刀差”等方式，为国家的工业化做出了重大的贡献
13、，同时，农民的生活水准提升缓慢，致使城乡差距越来越大，农业基础越来越“薄弱”。这种二元模式一直延续，现在主要体现在以下3个方面：一是城乡分治的户籍管理制度，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，没能够在城市获得合法的市民资格、平等的待遇和实现安居乐业；二是二元土地制度，农民集体土地与国有土地的权利不对等，土地权益很难得到保障；三是公共资源配置的不公平与不对等，城市公共物品几乎完全是由国家财政投入的，而农村公共物品，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农村自己来负担。在这种二元制度环境下，城乡要素的流动受到严重的歧视和利益分配不均衡，仍然持续着农村支持城市发展模式。据谢嗣胜等(2006)研究表
14、明，农民工和城市工的平均工资差异44.8是由个人特征不同形成的，另外55.2要归结于歧视性因素。这种歧视性因素包括对农民工的直接歧视和对城市工的制度性保护(对农民工产生的反向歧视)，分别占工资差异的36.2和19.0。据估计，目前全国约有3500万左右农民失去了他们赖以生存的土地，而且由于工业化、城镇化等原因，仅1979-2000年间，国家通过征地在地价上从农民那里就拿走了不低于20000亿元(陈锡文，2004)。城乡之间的土地要素流动受到制度影响，配置效率低下，据谭荣、曲福田等(2006)研究表明，1989-2003年间每年有近21.7的耕地是由于政府的行政性的资源配置造成的资源损失。城乡二
15、元的制度环境下，城市一直在通过行政手段从农村获得大量廉价的资源，以获取城市高速发展，导致城乡之间的差距不断拉大。 中共十六大提出统筹城乡发展，十七届三中、四中全会分别提出城乡一体化格局和对其进行了具体部署。城乡统筹发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去统筹解决；就是要打破城乡二元结构的基础制度，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展；最终目标是要实现城乡经济社会一体化发展。城乡互动发展、城乡一体化发展最突出的表现就是城乡要素流动是按照市场机制在城乡间、产业间优化配置，实现经济的发展和社会总福利的增加。市场化资源配置是资源在不同主体、不同用途
16、之间的分配过程，是在平等自愿的基础上追求效用函数最大化的产权主体之间的交易，本质上是平等产权的交易。而市场化改革就是任何一个资源配置行为，从政府与其他经济当事人之间的命令服从转换为平等人之间的自愿交易。科斯主张把生产要素视为权利，认为资源配置是在不同经济当事人之间的合约安排过程，实质上就是权利的交换过程，资源配置的费用实际上就是交易费用(科斯，1994)。而这种配置过程中交易费用高低取决于制度安排，它与法律体系、政治体系、社会体系、教育体系、文化等有着密切的联系(Ronald H. Coase，1998)。平等的产权交易同时必须辅助于相等的社会均等的公共福利、公共资源配置。由于城乡之间公共资源配置上的差异，城乡居民享受着完全不同的政治、社会福利、教育、卫生等方面的差异，附属于户籍制度上的这样一系列公共福利均存在差异，导致城乡之间的资源要素流动受到影响。因而城乡统筹体现出来的是要素在城乡之间
