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1、土地整理与复垦开发积极开展土地整理与复垦开发，对于缓解人地矛盾，实现耕地占不平衡，促进土地资源可持续利用，是重要的手段，有利于耕地保护目标的实现，农业生产条件和生态环境的改善，土地质量的提高，耕地面积的增加，对农业农村现代化建设具有极其重要的意义。一 土地整理与复垦开发的概念土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖掘、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地，以及自然灾害造成破坏、废弃的土地，进行整治，回复利用的活动。土地开发是指在保护和改善生
2、态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发成宜农地的活动。二土地整理复垦开发政策出台的背景10多年来，我国土地整理复垦开发工作从起步到全面推进，在补充耕地、保护耕地资源，提高农业综合生产能力，优化农用地结构，保障粮食和生态安全，惠民利民等方面确实发挥了重要作用。但是，随着我国城镇化工业化进程的加快，土地资源供需矛盾突出，土地整理复垦开发工作存在目标单一、补充耕地力度不够、占补平衡任务没有完全落实、规划统筹乏力、资金征收使用还有差距、监管工作不到位等突出问题。我国经济持续快速发展、建设用地不断增加、耕地总量锐减，鉴于我国国情和耕地锐减的严峻形势，党中央和
3、国务院为了强化切实保护耕地，实行耕地占补平衡治本之策，修编的土地管理法将土地整理正式列入国家法律，随着改革的不断深入，土地整理工作将更加全面和细化。为了全面合理做好土地整理工作，2003年国土资源部发布的全国土地开发整理规划指出，“土地开发整理”包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议发布的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中，提出了“土地整理复垦开发”的概念，对土地开发整理的三大块内容进行了重新排序，这明显突出了土地整理的重要，强调了以土地整理为重心，土地复垦为辅助，土地开发为补充的精神。三 土地整理复垦开发的政策
4、、理论依据（一） 中央对土地整理的期望与要求1. 坚守18亿亩耕地，必须完成耕地计划补充任务。2. 保障国家粮食安全，必须进一步改善耕地质量。3. 建设社会主义新农村的伟大任务，要求土地开发整理取得实效。4. 党中央、国务院高度重视土地开发整理，土地开发整理资金长期稳定投入得到了政策和法律的支撑。（二） 党中央、国务院高度重视土地整理土地整理、土地资源集约利用，是实行最严格的土地管理制度的最重要组成部分。开展土地整理不仅可以增加耕地、补充建设用地、保持耕地占补平衡，而且可以改善生产条件、城乡建设布局和生态环境，促进可持续发展。在不填湖、不填河、不占林地、不破坏生态环境的前提下，通过开发整理、增
5、加耕地面积，是一件利国利民的好事。四 我国的土地利用现状工业化、城镇化的进程中，中国有大量土地被损毁。国土资源部土地整理中心总工程师罗明表示，截至目前，全国共有损毁土地约亿多亩，其中生产建设活动损毁约亿亩，自然灾害损毁土地约万亩；同时，每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩，其中是耕地或其他农用地，有些还是基本农田。中国现有耕地面积约亿亩，相比年的亿亩，减少了亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国地质大学教授白中科说，如果能对全国被损毁的亿亩土地进行复垦，就可以为国家增加多亩耕地、亩其他农用地，不仅可以大大缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾，还可以为中国经济高速增长提供用地保障。罗明说：“由于重视程
6、度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，我国目前土地复垦率仅为，大量损毁土地没有得到及时的复垦利用。”耕地利用率直接损失3%，每吨谷物成本增加115元，生产效率下降15%。地界纠纷增多，妨碍农业新品种新技术的应用，影响农业政策发挥，市场反应迟缓。五 土地开发整理成效明显土地整理新增耕地率在3%-10%，个别地区新增率在10%以上。土地生产能力普遍提高10%-20%，按新增产能10%计算，目前全国每年通过土地整理增加的粮食产能，相当于增加400万亩耕地的产出。农民生产成本降低5-15%，节水率达到10%，粮食亩产量提高50-100公斤。国家投资项目、实施范围惠及1200多万农民，新增耕地可以解
7、决390多万人的长远生计。六土地整理复垦开发的含义及主要内容（一）土地整理复垦开发是以保护和改善生态环境为前提，以整理、复垦为重点，辅以适度开发，以增加农用地特别是耕地的有效面积、提高耕地质量和生产能力为目标，在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整理复垦开发专项规划和城乡规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用现状进行调整和改造（调整土地利用结构和土地关系）、增和整治、合理配置土地资源，提高土地利用率和产出率，优化土地利用结构，促进土地节约集约利用，改善农业生产、农民生活条件和生态环境的活动。（二）土地整理复垦开的主要内容调整农地结构，归并零散地块；平整土地、改
8、良土壤；道路、沟渠、林网等综合建设；归并农村居民点、宅基地等；复垦废弃土地；划定地界，确定权属；改善环境，维护生态平衡。（三）土地整理复垦开发与土地平整、农田水利基本建设、低产田改造的相互联系与区别土地整理复垦开发包含土地平整、农田水利基本建设、低产田改造等，但又不等同于这些工作。土地整理复垦开发的内涵更加丰富、层次更高。首先，土地整理复垦开发不是简单地对某一地块采取单项的治理措施，而是按照经济社会生态发展的需求，按照土地利用总体规划，重新合理安排、建设社会主义新农村的一个综合性事业；其次，它不是单纯的增加可利用的土地的面积，而是要提高土地的质量，提高土地的利用率和产出率；第三，它不是简单地增
9、加对土地的投入，而是要讲究投入产出，形成良性运行机制。土地整理复垦开发是经济社会生态发展到一定阶段，对土地利用在广度、深度和空间配置方式上提出的新要求，是建立在社会主义市场基础上的、与经济体制和经济增长方式转变的客观要求紧密结合的一项新的举措。（四）土地复垦开发的主要特点1.土地整理复垦开发是公共、公益、基础、社会性事业，土地复垦开发的投资目前主要是非盈利性的政府无偿投资，有着明确的社会目标和社会公共利益，是建设社会主义新农村的基础工程。2.土地整理复垦开发工作是一项综合性、复杂性、社会性的系统工程。主要体现在：参与的部门和单位多，有地方政府、农民集体、农民个体，由国土、农业、林业、水利、环保
10、等部门，有设计、施工、监理、造价、审计等单位参与，综合性强；涉及的领域广，如土地、农业、林业、水利、环保、生态、工程技术、地质测绘等；应用的专业技术多，如管理学、土壤学、地质勘查、测绘学、农学、农田水利、水土保持、道理桥梁、电力线路、机电设备、林业、信息技术、法律等；工程范围广，涵盖农村地区的田、水、路、林、村等，整体性要求较高。3.土地整理复垦开发追求的是综合效益，其效益最大化是指经济效益、社会效益和生态环境效益的综合效益最大化。强调的是整理后土地的最大用途应予大自然相协调，即在确保不破坏并有利于改善生态环境的前提下，改善人文和自然景观生态环境；构建稳定的生态系统，减少和防止水土流失，提高植
11、被覆盖率。4.不违农时，季节性强。5.政府领导推进型工作，要实行项目管理。（五）土地整理复垦开发的任务土地整理复垦开发的任务包括三个方面：第一，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治；第二，对在生产建设过程中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行开发利用。（六）土地整理复垦开发的目标土地复垦开发的主要目标有：增加耕地面积；提高耕地质量；改善农业生产条件；提高土地综合生产能力；保护和改善生态环境；优化土地景观格局；合理分配；管护土地。（七）土地整理复垦开发工作方向和重点 当前和今后一个时期内，土地整理
12、复垦开发工作要以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一。积极实施重大工程，促进项目布局的相对集中。预计今后30-50年内我国土地整理复垦开发事业将以农用地的整理为主，投资向粮食主产区、基本农田示范区、再回基本农田整理区倾斜。但是，随着人类社会、经济的发展，农村生产条件得到极大改善后，土地整理复垦开发讲不局限于农地整理、城镇建设用地（非农地整理）也必将纳入土地整理复垦开发工作的内容。（八）土地复垦开发的重大意义与作用1土地整理复垦开发是可持续发展的客观要求。2. 土地整理复垦开发是确保国家粮食安全的重要保障。3. 土地整理复垦开发是促进社会主义新
13、农村建设的重要手段。4.土地整理复垦开发是切实加强基本农田保护工作的重要措施。5. 土地整理复垦开发是促进土地节约集约利用的重要途径。八土地整理复垦开发项目实施应具备的基本条件 1.经过项目区村民代表会议同意。 2.应符合土地利用总体和规划和土地整理复垦开发专项规划。 3.项目区现状应符合土地利用现状变更图。 4.新增耕地率应达到的比例：土地整理项目新增耕地率不低于3%，土地复垦项目新增耕地率不低于4%，土地开发项目新增耕地率不低于6%。5.应通过水里、环保、农业、林业等部门审查。九当前土地复垦中存在的问题当前困扰土地复垦项目的问题主要存在于项目建设、工程质量、资金管理等方面。突出表现在四个方
14、面：1. 项目申报质量不高。一些项目由于前期工作准备不充分，项目选址不合理，不符合土地利用总体规划和复垦整理专项规划的要求；一些地方不重视可行性研究和预算的编制，对土方工程、配置工程等测算不科学，导致项目难实施；少数地方在项目申报和实施前不注意听取村组、群众的意见，给项目日后实施带来了麻烦。2. 项目规划严肃性不强。一些地方在项目批准文件下达之后，随意变动规划设计方案，对规划设计方案大增大减，不履行有关手续；少数单位随意增减单项工程预算，擅自提高单项建设标准，严重超出了资金预算。3. 项目后续管理不到位。一些项目已经实施结束并通过验收，但有关镇村不及时组织发包和耕种，出现新的撂荒现象；有的甚至
15、擅自改变新耕地的用途；一些项目区内新增更低的后续管理存在“缺位”，出现了土壤改良缺少投入、配套设施无人管理，损坏严重的现象。4. 项目资金使用不够规范。项目核算主体多元化，不符合项目法人按项目单独设账的要求。一些地方随意改变经批准的预算，擅自提高前期工作经费标准，挤占工程施工费。资金使用、核算也不够规范，个别存在乡镇截留、挪用的现象。十原因分析 造成这些问题的原因是多方面的，有客观的，也有主观的；既有体制原因，也有人为因素。1. 土地复垦资金不足。一般土地复垦项目政府只有一部分启动资金，没有充足后续资金保障。2. 土地复垦投资体制还不完善。存在重审批、轻监管、重程序、轻效果的问题，项目申报、评审等程序虽然到位，但在项目具体实施、资金拨付等方面监管还不到位，客观上给一些地方和项目套取工程资金、随意增减项目工程量等提供了便利。3. 制度还不够健全。通过近年来的不断实践，各地尤其是基层政府部门均摸索确立了项目管理、资金使用等一系列制度。但从国家、省、市级层面，还存在制度不到位的现象。十一.对策与建议 实行土地复垦是我国经济社会发展对土地资源可持续利用的客观要求，是实现耕地总量动态平衡战略目标的重要举措，为推进该项工作的开展，提出以下建议：1. 实行土地复垦与现行法律、法规、政策保障机制相结合土地复垦工作面广、量大，是一项长期西瓜切综合性强的工作。因此，需要以相关的
