公共收入规模与结构

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1、公共收入规模与结构第二节 公共收入规模与结构 本节学习要点:公共收入规模的特点影响公共收入规模的经济因素,及分析公共收入规模涉 及到的四个口径；公共收入结构-从三个角度选取分析指标（无尝收入与有尝收 入比,预算内收入与预算外收入比,税收收入与非税收收入比）对公共收入结构进 行分析，公共收入的结构不仅反映出不同收入形式的相对重要性，还能反映公共 收入的可持续性。严重失衡的公共收入结构，如何优化公共收入结构。一、公共收入的规模公共收入规模是指一个国家或地区在一定时期内（通常为一年），各级公共 部门从市场经济主体转移来的价值总量。公共收入规模具体包含二层含义：第一， 是一个时间的概含，通常为一定时期

2、内的收入流量。第二，是一个空间概念，一 般指一个国家的中央政府的公共收入，也可以指一个国家的某一级政府的公共收 入。第三，是各级政府以税与非税形式所占有经济资源的价值总量。公共收入规模有绝对量与相对量之别公共收入规模的绝对量是一定时期内 公共收入的总量。公共收入规模的相对量则是在一定时期内公共收入与经济变量 的比率。这类指标通常有二类：财政收入占GDP的比重、税收收入占GDP的比重 和非税收入占 GDP 的比重由于公共财政收入的 90来源于税收，税收是最主要 的、最稳定和最可靠的公共财政收入，因此，财政收入占GDP的比重，也可以用 税收占GDP的比重来衡量，即“宏观税率”非税收入占GDP的比重

3、反映非规范性 收入的量。按照市场经济国家的一般做法，政府所收取的合理费用，是公共财政 受益原则的体现。认为公共财政中只存在税收，不能存在非税收入，有点绝对。 政府所收取的正常费用，在公共财政框架中是无法完全取消的。非税收入，只要 在GDP中占有一个合理的比重，对政府所从事的公共经济活动来说是有利的。因 为税收收入与非税收收入的功能是不同的，在体现公平与效率的收入原则上也有 差异，同时在政府公共财政预算处理方式上也是不同的，税收相对集中和规范， 而非税收入则相对分散和不规范，但它具有体现受益原则和灵活性的特点。所以， 只要从分配制度上加以严格规范，不使非税收入侵占税基，适当的非税收入也有 单独存

4、在的必要。二、影响公共收入规模的经济因素公共收入规模受制于各种政治经济条件的制约和影响，包括经济发展水平、 生产技术水平和分配体制等，其中最主要的是经济发展水平和生产技术水平。从经济发展水平来看。经济发展水平对公共收入规模构成基础性制约。经济 发展水平反映一个国家社会产品的丰裕程度和经济效益的高低。经济发展水平越 高，产品越丰富，公共收入相应地越多，不管是公共收入总量，还是公共收入占 GDP 的相对量，均如此。从分配体制与分配政策来看。1994 年，为了构筑“公共财政”框架，借鉴 西方国家的“联邦制财政体制”的某些有益经验，实行“分税制”公共财政体制 改革。而 1995 年公共财政收入占 GD

5、P 的比重却下降到 10.7%,2001 年也基本上保 持在 1011左右，2004 年因政府对宏观经济调控力度的加大和市场经济的进 一步发展，将这一比例提高到 20左右。这种 GDP 分配格局的变化是分配体制 与分配政策的直接结果。从价格水平来看。价格水平对于公共收入规模的影响是通过如下机制所实现 的。第一，通过价格机制，实现“通货膨胀税”。虽然中央银行法规定：公 共财政赤字不能由中央银行增发货币加以弥补，可实际上公共支出的扩张，导致 了物价总水平的上升，已实现了对公共收入规模“虚增”的影响。假如政府公共 财政赤字允许由中央银行通过增发货币加以弥补，则情况更加严重。公共财政赤 字所导致的物价

6、总水平的上升，最终将“纸币”的一部分购买力“贬值”转移到 国家手中，形成国家的一项经常性收入。第二，收入分配制度。以累进所得税为 主的收入分配制度，当出现通货膨胀造成纳税人适用税率的“档次爬升”效应 时，会使公共收入有所增长；以比例税为主的收入分配制度，会使公共收入与物 价水平名义“同增”，实际“不增”；以定额税为主的收入分配制度，会使公共 收入增长小于物价上涨。第三，物价水平上升的“相对结构”，可改变公共收入 的来源结构。物价上升并不是均匀的，它可引起 GDP 在各经济主体之间的再分配， 公共收入的财源结构也会因此而发生变化，最终导致各经济主体之间税率差异造 成公共收入的不同变化。三、公共收

7、入的基本特征公共收人是指政府为了实现其公共经济职能，利用政治权力和经济权力所取 得的一切货币收人其主要特征表现为：第一，公共收人体现公共经济过程。这一特征与国家采取通货膨胀而带来的 收入有着明显的不同：公共收入即完成了生产过程，又完成了交换过程，同时还 完成了分配过程；而国家利用通货膨胀所取得的收入，却没有完成上述的任何一 个过程，国家只不过利用货币垄断发行权，通过纸币贬值的办法，将实际资源转 移到国家手中。这种利用通货膨胀来取得公共收入的做法，具有很高的公共风险 性，从经济学角度讲除非特别情况，一般是不采取的。第二，公共收入是一定量的货币收入。这种货币收入代表国家占有一定量的 社会产品价值，

8、主要是剩余产品价值。第三，公共收入是公共支出的基础，是国家宏观调控的重要手段。公共经济 的运行过程表现为“公共收入公共支出”两个相互衔接继起的阶段，公共收入 是公共经济活动的起点和前提，其实质是政府将微观经济主体的一部分资源转移 到公共部门。而公共支出则是公共经济活动的终点与归宿，其实质是将政府所占 有的社会资源加以使用，向社会提供公共品与公共服务，调节供求关系，优化资 源在私人部门与公共部门之间的配置结构，公平收人分配，维护社会稳定。第四，公共收入是两种权力运用的结果。政府取得公共收入的权力有两种， 即政治权力和经济权力政治权力是国家所独有的，凭借该权力，国家可以取得具 有强制性、无偿性和稳

9、定性的税收收入经济权力主要涉及到国有资源、国有资产 的所有权、运营权、收益权、占有权、支配权和处置权等，政府凭借该权力，主 要取得非税收入或国有资产收入此外，国家还可利用信用原则取得有偿的债务收 入。四、分析公共收入规模的四个口径 口径一：公共收入=预算内外收入+社会保险基金收入+国内外债务净收入 口径二：公共收入=预算内外收入+社会保险基金收入 口径三：公共收入=预算内收入+预算外收入口径四；公共收入=预算内收入口径一表明了政府在一定时期内可支配的全部财力，但由于债务收入是一种 临时性收入，其规模大小不仅仅取决于财政赤字，还有其他许多非常复杂的决定 因素。在分析公共收入规模时通常不采用这种口

10、径。口径三和口径四计算出的公 共收入都比较窄，不适合进行国际比较。口径二是一个比较符合国际惯例的指标。首先，预算外收入实质上是财政资 金，我国目前的预算管理制度还没有将其全部资金纳入预算管理；其次，社会保 险基金收入虽然目前是以社会统筹和个人帐户缴款形式筹措的，但这“收费”或 “缴款”形式完全可以用征税方式取代，这也是许多国家的普遍做法。所以，口 径二计算出来的公共收入是我国各级政府实打实地可支配资金，是可以进行国际 比较的合理指标。五、公共收入结构（一）无偿收入与有尝收入比无偿收入是指政府凭借政治权利、产权或提供服务而取得的、不用偿还的收 入，主要包括税收收入、收费收入、罚没收入、专项收入等

11、。有尝收入是指政府 凭借国家信用取得的收入，主要是指公债收入。有尝收入所占比重高，一方面说 明当期的财政状况不佳，另一方面也预示着今后的财政负担沉重，财政压力比较 大。（二）预算内收入与预算外收入1. 预算内收入结构 我国预算内收入形式结构有个演变过程，依据统计标准，我国预算内形式收 入（不包括国内外债务）分为税收收入、企业收入、教育费附加收入和其他收入等。1979 年到 2003 年间预算内收入一直呈增长趋势，其中税收收入增长最快 （由于 1985 年口径变动较大，其值异常）；企业收入波动较大，总体上呈下降趋 势；其他收入增长率由于各年度所包括项目有异，波动也很明显，总体呈上升趋 势。自 1

12、985 年以来，税收收入的比重一直占预算收入的 90% 以上，并呈居高不 下之势。经过两步利改税和 1994 年的中国工商税制全面改革，企业收入迅猛下 降并在 1994 年以后不复存在。2. 预算外非税收入1993 年以前，我国预算外收入和预算内收入几乎各占总公共收入的半壁江 山，税收收入和非税收入之间的关系也基本如此，甚至在 1980 年代中期之前， 非税收入大于税收收入。这种状况在 1993年以后发生了实质性变化，从相对量 来看，预算内收入中税收收入的比重迅速上升，而预算外和非税收入的比重则呈 相反之趋势，这与 1993-1995 年内口径的变化以及 1997 年的调整有关系。但从 绝对量

13、来看，预算外非税收入的数量也较为庞大，增长速度也较快。（三）税收收入与非税收收入 税收这种主要筹措收入手段在公共收入体系中的地位。非税收收入是政府在 税收、债务收入以外取得的财政资金，主要包括行政事业收费、政府性基金、彩 票公益金和发行费、国有资产经营收益和有尝使用收入、罚没收入、捐赠收入、 利息收入等。非税收收入所占比重较大，不一定就说明公共收入体系非现代化和 非规范化，主要看当时的社会经济发展阶段、经济管理体制状况以及非税收收入 制度本身是否合理、规范。总非税收入=公共收入-税收收入=预算内非税收入+预算外非税收入总公共收入=预算内收入+预算外收入预算内非税收入=预算内收入-税收收入预算外

14、非税收入二预算外收览入上述非税收入并没有包括转轨过程中大量存在的既非预算内也非预算外的 灰色财力和“小金库”收入，即所谓的制度外收入。制度外收入非税收入并没有包括转轨过程中大量存在的既非预算内也非预算外的灰色 财力和“小金库”收入，即所谓的制度外收入。制度外收入是指政府及其所属机构凭借行政权力，以各种名目收取的各项费 用，而且没有纳入预算内或预算外管理，游离于制度规范之外，属于地方或部门 不合法政策的产物。制度外收入大致包括以下 5 个方面：(1) 制度外基金。国家规定各种基金实行中央一级审批制，但各地建立的基 金中，只有少部分符合规定，大部分属于越权审批。(2) 制度外收费。一些事业行政单位

15、和垄断企业凭借手中的权力和垄断地位， 巧立名目，擅自扩大收费范围，随意提高收费标准；有的行政机关转移政府职能， 变无偿服务为有偿服务，把应由企业自愿选择的服务变为强制性服务，甚至只收 费不服务；有些部门和单位借“评比、竞赛、达标”等名义，强行要求企业交纳 各种抵押金、保证金，参加各种交费的考试、验收、培训和咨询等取得的收入。(3) 制度外集资摊派。地方政府(尤其是县级和乡镇级基层地方政府)及其所 属的一些部门和单位在修桥筑路，江、河、湖治理，兴办学校、医院、体育场馆 及其他公益设施时，采取行政命令强制性地向企业、事业单位和城乡居民集资、 摊派(有些强制性“捐款”，实际也是摊派)取得的收入。(4

16、) 制度外罚没。是指工商、物价、司法、公路管理、渔政管理、环卫、农 林等行政管理和司法执法部门凭借其权力，在国家法律和行政法规以外擅自扩大 罚没范围和提高罚没标准所取得的各种不上缴预算内、外管理的收入。(5) “小金库”。国有企事业单位及行政管理部门设立的以各种名目筹集的 不纳入财政预算内、外管理的自收自支资金。上述对制度外的概括是不完全的，而且政府级次越低，各种制度外收入越庞 大、越复杂、越隐蔽。制度外收入主要是发生在地方，随着“费改税”和农村“税费改革”等改革措施 的不断推进，这类收入日益减少，最终将趋于消亡。六、严重失衡的公共收入结构1. 税收快速增长难以长期持续 税收收入的增长是公共收入增长的支撑力量，对财政汲取能力的提高起了决 定性作用。1994 年全国税收收入5126 亿元，到 1999 年突破 1 万亿元，用了 5 年的时间；到 2001年，全国税收收入突破 1.