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1、取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构 取消农业税后的乡镇财政困境及对策 。中央取消农业税后，乡镇财政，特别是以农业为的主地区的乡镇财政将更加困难，这严重影响了乡镇的公共效劳水平和政府的有效运转，所以乡镇财政困境急需解决。本文从“开源和“节流两个方面针对造成现行县乡财政危机的原因进行了分析，并提出了相应的解决对策。 关键词：县乡财政；困境；农业税 一、问题背景 国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。这项政策充分表达了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农问题
2、的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律，对此，社会各界都曾予以高度评价。然而东边日出西边雨，取消农业税后却使本已处在窘境的广阔乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，已经成为一个热点问题。 1999年，农村税费改革从XX省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3局部组成：一是由财政局收取的农业税费局部，这局部以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存局部，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以到达70%-
3、80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区那么是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。根据当时的调查资料显示，2022年皖北XX县区祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只20万元，合计财政收入363万元1。同样的例子在全国许多地方都存在。应该说，减免农业税对乡镇财政，特别是对中西部地区那些主要以农业为主的乡镇，具有决定性的影响。由于这种乡镇财政收入过分依赖农业税，导致了取消农业税后，许多乡镇出现的农村社区内的道路修建、河沟整治、水利建设、五保供养等公共产品的供应问题
4、突出，甚至有的乡镇还出现了“断炊的现象。2所以说取消农业税后的乡镇财政危机已经到了异常严重的地步，应该引起我们足够的重视，下面作者将从几点分析造成乡镇财政危机的原因，以为我们更好的认识问题、解决问题。 二、问题原因 1、乡镇财政危机发生的的根本原因在于乡镇公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对乡镇财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着乡镇的不合理的公共管理体制。这种公共管理体制使得由于农业剩余和农民收入低下，“农民对
5、公共品的需求很少会表现为货币化的需求，即农民“买不起现代意义上的公共产品，同时，政府又超量“生产公共产品，并强“卖给农民；结果一方面使得农民不堪重负，另一方面又使得县乡政府在和农民进行公共产品的交易过程中处于“亏损状态；这就是国家取消农业税后乡村治理和乡镇财政危机问题的根本原因所在。 2、当前的乡镇财政体制和政府运作机制是导致乡镇财政危机的主要原因。据统计，全国县乡两级财政供养人员总数的70，但是县乡财力却仅占全国地方财力的40。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8%上升到2022年的28.84。这说明省级财政集中的收入速度过快，但是省级财政、地市级财政对县乡财政转移支付的力
6、度明显缺乏。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和承包式财税体制，在一定程度上确实调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的成效却大不一样，在以工商业为主的经济兴旺地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由吃饭型财政变为讨饭型财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共效劳职能局部或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、方案生育等纯公共产品应当由国家或
7、省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。5经济根底本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政甚至“讨饭财政。 3、农村经济开展不景气，乡镇经济根底较差是导致当下乡镇财政危机的又一根本原因。由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入开展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业开展缓慢，影响财政收入目标的实现。没有形成规模化、产业化
8、、专业化，以家庭联产承包责任制以及农业开展规划问题制约着农村经济的开展。同时近年来乡镇企业的开展又进入了一个低潮期，农村的金融体制缺陷导致的农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农民土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。严重影响了农村经济的长期稳定快速开展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。 三、解决方法和对策 针对以上问题分析，笔者将在下文有针对性从“开源和“节流两个方面来提出相应对策： 1、改变乡村治理模式，增加监督力度、缩小政府规模、完善乡镇公共管理体制和政府运作机制，提高政府运营效率，走好“节流第
9、一步。传统的乡村公共管理体制不仅使得农民负担过重，更重要的是直接导致了政府在和农民进行公共产品的交易过程中的“亏损状态；这是国家取消农业税后乡村治理XX县区乡财政危机问题的根本原因。所以改变现行的公共管理体制势在必行。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在政府提供的各类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一局部还要免费供应。农民只对一些具有“俱乐部性质的公共品（例如教育、医疗），找到经济的付费方式支付货币。6在这个根本思路下，我们要改变一味地希冀政
10、府的财政支持这种不现实的做法，对政府财政的“等、靠、要必将延缓农村公共产品的供应步伐。我们吸引农民和其它社会成员参与到某些农村公共产品供应中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府供应、农民适当缴费以及民间主体的市场供应多元供应格局，将有助于解决农村公共产品供应机制失衡问题。作者以为，“后农业税的农村公共产品供应，最关键的问题是“明晰公共设施的产权，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的根底上，乡村治理主体才能在公共产品的供应上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用。具体来说我们要把实行村民自治制度和推动乡村民间组织的开展这两项工作结合起来
11、。努力打造一种货币化的公共品交易的社区合作机制，使得乡镇一级社区将成为农民进行公共品交易的根本平台。当然，在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。在这个根底上大力推动乡村民间组织的开展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的本钱就越少。 与此同时我们还要致力于政府运作机制的改革和完善，提高政府工作效率、缩小政府规模、具体来说我们可以尝试实行委托效劳制，减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府效劳农业
12、的公共活动通过委托的方法交给乡镇自治政府和民间组织办理同时将经费划拨给承办机构。现在“七站八所的上级单位大多可以用这个方法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供效劳，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的方法养活自己。将那些不承担公共效劳职能乡镇机构推向市场，由农民在市场上用这种“准货币购置效劳，促成有关组织的竞争。 2、建立乡村公共财政体制，标准地方财力分配关系，走好“节流第二步，同时开始“开源的第一步工作。现行的中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差局部，中央财政转移支
13、付没有也不可能完全覆盖到。而且据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，现行转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。所以我们应该在分税制的整体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助、专项补助及专项拨款等形式的转移支付方法，建立健全标准的财政转移支付制度，以公共效劳能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配根底，严格按编制和费用定额来确定个人经费，安事业开展任务和标准确定公用费用，按工程和目标确定事业开展专项经费，提高预算的透明度和公正性。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金
14、切实管起来，做到预算内外收入一个径口，管理一个渠道，支出一个漏斗。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。同时中央应该尽快审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险，这就要从政策和制度层面上来加以解决：这主要应该包括对于财政周转金的死账，呆账的核销处理政策、粮食政策性亏损县级财政无力弥补局部的核销处理政策、农村不良化债务化解政策，以保持农村经济的开展和社会的稳定。按照财权事权相统一的原那么，合理的界定地方各级的收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康开展，按照谁出政策谁拿钱的原那么，防止“上级出政策，下级拿票子。调整中央和地
15、方的利益分配关系，把财力多留给基层，特别是针对我国的根本国情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切，应该根据不同地区的经济开展情况，区别对待。对于中西部的农村，中央应该提高税收返还比例，调整增值税共享比例。在新旧体制交替运行的过程中，中央应该重新核定基数，取消税收指令性方案，从考虑地方教育、科技、文化、根底设施等社会公益性事业建设着眼，给予地方更多的财力支持，加大地方对这方面的投入。从而建立起现代的县乡公共财政体制，不但有利于提高公共财政资金的利用效率，而且对于扩大乡镇的公共财政的来源大有益处，既是“节流的根底，又是“开源的保障。 3、开展农村经济，从而大力扩大税源，做好“开源的根底工作。20世
16、纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济开展带来了不少影响。关闭“五小企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大局部县、乡经济开展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。8所以说开展农村经济是县乡财政走出困境的根本出路。当前的县乡财政大多是“吃饭财政，没有多少动机投入经济建设，现在的农村的资金供求矛盾非常突出，行对县以下的贷款逐渐萎缩，因此要开展农村经济，一定要加大金融对县域经济开展的支持力度，国家的金融政策应该考虑到县乡经济开展的需要，同时采取综合措施，多方面筹集支持农业、
