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1、从“统一监督管理到“综合协调”中华人民共和国环境保护法第条评析王曦邓旸 2-1116：2：4 来源：吉林大学社会科学学报2年第6期 【内容提要】 现行中华人民共和国环境保护法第7条,对环保部门职能的“统一监督管理”定位存在诸多问题。在现实中环保部门的职能也从未达到“统一监督管理的程度。如果不对这一职能定位进行调整，环境管理体制不顺的问题将继续困扰我国的环境保护工作。历年的环保部机关“三定”实施方案和当前的实际职能都表明,环保部门的职能已从“统一监督管理”转向“综合协调”。因此，建议在修订中华人民共和国环境保护法时,应当吸取现实的经验和教训,对环保部门的职能重新做出界定，由“统一监督管理”改为“
2、综合协调”。 【关 键 词】中华人民共和国环境保护法第7条 统一监督管理 综合协调职能定位 中华人民共和国环境保护法(以下简称环保法）,是我国环境保护事业的基础法律，其核心任务之一主要是为协调各部门行动提供基础和基准点139。建立和完善国家环保行政体制，是环保法的特殊功能和使命之一.现行环保法第7条规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。它将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理的部门，即通常所说的“统管”部门。然而，在环境管理实践中，环保部门并未有效地行使统一监管职能。由于环保部门的“统管”缺位,“分管”部门 职能越位和缺位现象比比皆是,一旦出现环境污
3、染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位,却屡屡成为唯一承担责任的部门。这些情况表明，环保法第7条的规定存在诸多问题,亟须加以调整。本文通过分析环保法第7条在实施中暴露的问题,回顾环保法颁布以来历次政府机构改革中环保部门的职能变化情况,指出政府环保部门的职能实际上已经转向“综合协调”。笔者建议，在修改环保法时，应当将政府环保部门的职能从“统一监督管理”改为“综合协调。 一、环保法第条对环保部门的职能定位存在的问题 环保法第7条为环保部门的“统管”定位存在以下问题: 第一,“统管的措辞容易引起部门对立。无论是环保法还是其他法律都没有对什么是“统管”做出进一步说明.“统管”二字，很容易
4、让人误以为环保部门获得了超越分管部门的权威.这容易引起分管部门的对立情绪，使它们认为环保部门是来“分权”的。第二，“统管之权形同虚设。事实上，环保部门与分管部门都“必须依照法律规定的权限进行监督管理,超出权限范围就是违法。根据法律,环保部门与分管部门的执法地位平等，不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。它们之间只有在环境保护监督管理分工上的区别。环保部门如果随意“延伸”其权力,则缺乏法律依据。243,51不仅如此，有些分管部门根据某些环境单行法律的授权，在其分管的环境事务中拥有几乎完全的“主管”权,如草原法第8条规定:“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。在这种情况下，环保部门面
5、对这些“主管”部门,根本无法进行“统管”。所以，环保部门虽然名义上是环境保护工作的统一监督管理部门,但“统管权似乎仅限于“污染减排和排污收费”,并没有统一监管机构的权威。3由此可见，环保法第7条的“统管”条款形同虚设第三，分管部门不配合。由于环保法第7条的“统管二字,分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角,自己是配角,有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责.4再加上现行法律对政府的环境行政不作为或乱作为几乎没有制度上的约束，更助长了分管部门这种做“甩手掌柜”的风气比如,城建部门在设计和建造城市污水收集管网和污水处理厂时,基本不征求环保部门的意见和建议；农业部门在指导农业生
6、产过程中,主要以农业增产增收为目的来调控农药化肥的施用,基本不考虑环境保护因素,更不会与环保部门就农业面源污染控制进行沟通5336-37，等等。第四,与其他法律相冲突.值得注意的是，一些晚于环保法第7条制定或修订的单行环境法律中所规定的“统管”部门并不是环保部门。实际上,环保部门在这些环境法律中反而成了“分管”部门,担负的是配合和服务的职能.如002年修订的水法第12条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作.因此，有学者认为我国环境行政管理机构中有三个“统管”部门:一是环保法第条授权的环保部门,对环境保护工作实施统一监督管理;二是98年成立的国土资源部,主管全国土地、矿
7、产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作6162163这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。因此，笔者认为有必要修改环保法第7条，明确环保部门的特殊职能,使其同后来的法律相协调。综上所述,由于对环保部门职能定位不准确,环保法第条实际上制约了我国环境保护事业的发展。若不修改,环境管理体制不顺的问题将继续困扰我国的环境保护工作。二、环保部门的职能实际上已从“统管”转向“综合协调”回顾30年来我国的环境保护工作，可以看出政府对环保部门职能定位的认识有一个逐步准确的过程国务院相关政策和历年环保部门的环保部机关“三定”实施方
8、案（以下简称“三定”方案)见证了这个过程。这个过程就是从“统一监督管理转向“综合协调”.早在19年,国务院发布的对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见就规定:“国家海洋局或国务院有关主管部门在海洋自然保护区的建设和管理中,如有意见分歧，由国家环保局进行协调”。这表明某些分管部门在监督管理活动中发生意见分歧时,可由同级环保部门出面“协调”解决。243这也是现行环保法实施后,首次对统管部门与分管部门之间的关系做出明确规定。19年国家环境保护局“三定”方案提出转变国家环保局职能,其中一条就是:强化环境保护的宏观调控,促进环境保护与国家经济、社会协调发展的宏观调控机制的完善,增强国
9、家环境保护的综合协调能力。这个“三定”方案中规定环保部门的“主要职责”是：1)协同有关部门制订与环境保护相关的经济、技术、资源配置和产业政策，组织对重大经济政策的环境影响评价；2)受国务院委托协调省际环境污染纠纷；3)综合协调并监督检查生物多样性与野生动植物、珍稀濒危物种保护工作;4)指导和协调全国环境保护宣传教育工作。 这些规定对于环保部门的职能定位是一个很大突破,既增强了环保部门的宏观调控职能,也明确了综合协调的具体内容。它表明,中央认识到环保部门应该具有综合协调的职能. 1998年的国务院机构改革，将国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会国家环境保护总局承
10、担了原国务院环境保护委员会的全部职能。笔者认为,这是我国环保部门职能定位的一个重要变化环保部门的主要职责由原来单纯的排污执法监督，逐步转变为综合协调与执法监督并重。 与之相适应的是，18年国家环境保护总局“三定方案在994年的基础上增加了更多的综合协调职能：如指导、协调和监督海洋环境保护工作;指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题;组织和协调国家重点流域水污染防治工作等。 尤其是999年修订的海洋环境保护法特别值得一提，其第5条尝试着对环境部门的职能定位进行新的诠释：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调
11、和监督。其中环保部门“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督的依据，就在于99年政府机构改革方案制定的“三定”方案对各部门职责分工的规定7这一条款虽然没有明确将环保部门规定为“综合协调部门”,但对其有关海洋环境保护的职能具体表述为“指导、协调和监督”，实际上就是综合协调。 205年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定再提政府环境保护工作的协调问题。决定提出:“应按照区域生态系统管理方式,逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性”;“应健全环境保护协调机制”。决定中关于“按照区域生态系统管理方式”的提法，表明国务院认识到政府的环境保护职责分工应当符合生态系统的客观规律。 20
12、8年的国务院机构改革将国家环保总局升格为国家环境保护部，为环保部门的综合协调职能做出了组织保障。208年国务院机构改革方案规定:“为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部”此举清晰地表露将环保部“升格”的目的是为了加大统筹协调力度。同时,国务院机构改革方案还对筹建的环保部提出了四项明确职责:拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准；组织编制环境功能区划;监督管理环境污染防治；协调解决重大环境问题。8从这四大职责可以看出，国家对新组建的环保部的定位已不再局限于“环保执法监督”,已把参与国家宏观决策和综合协调作为环保部门的核心职能。200年月出台的环保部“三定”方案在职责调整中明
13、确宣布:环保部应加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。加强环境治理和对生态保护的指导、协调、监督的职责。相应地,新“三定”方案在198年的基础上又增加了“指导、协调、监督生态保护工作”这一主要职责，明确了环保部门在生态环境保护中的综合协调、牵头抓总作用，解决了我国生态环境保护实践中困扰环保部门多年的难题。随后环境保护部部长周生贤也指出:环境保护部今后的职能配置将朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务4个方向强化;充分发挥环保部门综合协调作用，调动社会各方面的力量参与环境保护工作，确保国家环境保护的大政方针落到实处,是完备的环境管理体系的基本特征。9这些情况都表明,环保部门的职能实际上
14、已经由环保法第7条规定的“统一监督管理”向“综合协调”转变。 学界亦有不少观点认为:环保部门名“监督管理部门”，实际上却承担着规划、协调、指导和监督等多种职能,并非只是进行环保执法监督.如有学者认为从现行环境保护法第11、2条的规定和近年来的环境保护实践看,统管部门对分管部门具有“规划和“协调的职责。例如在制定环境保护规划和环境监测规范时,环境保护行政主管部门处于“牵头”的地位.24有学者认为,统一的监督管理一般包括两方面的内容:一是对全国环境保护监督管理工作进行统一规划、部署与协调；二是对本部门、本系统以及国务院其他相关行政主管部门各自在职权范围内行使的环境保护监督管理行为进行统一指导。00
15、有学者认为,环保部门应“仅作政策统合及法规制定及改善规划”这类综合协调职能，而不应成了一个执行“个别污染及自然保育事项”的部门.118有学者认为，不应将环境管理机构划分为统管部门与分管部门，提出将环境管理机构分为三种类型:综合性环境管理机构、部门性环境管理机构和专门性环境管理机构。所谓的综合性环境管理机构主要是指环保部门。部门性环境管理机构是指各业务主管部门成立的环境管理机构。而这两者的关系为,部门性环境管理机构应接受综合性管理部门的指导、协调与监督。122-21 在现实中,环保部门真正从事的已不是“统一监管”,而是“综合协调环保工作做得好的地方，往往是环保部门的综合、协调和服务工作做得好的地方。在20年升格为环保部之后，环保部门不仅具有环境管理的职能,而且在国家重大决策和政策制定、规划发展等方面拥有了更强的协调能力和更大的参与平台以及更多社会资源的调剂能力。环保部副部长张力军指出:“环保部成立以来，确实起到了一些积极的作用。第一个作用就是，提高了环境保护参与宏观决策和综合协调的能力;环境保护部是国务院的组成部门，使得其参与国家宏观决策更加主动、有效”近年来，国家环保部门发挥综合协调职能,取得了以下成
