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1、限制开发区域产业政策框架构建限制开发区域产业政策框架构建1.产业政策总体思路依据其区域特点和功能定位，西部限制开发区域产业政策应本着服务于主体功能定位、发挥比较优势、促进协调发展、做到系统设计和坚持市场导向等原则来制定。西部限制开发区域产业政策的总体思路是：以科学发展观为指导，遵循产业发展规律，在国家产业政策指导下，根据限制开发区域的主体功能定位和发展方向，坚持保护优先、适度开发、点状发展，突出资源节约、环境友好，处理好生态保护与产业发展的关系，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，引导和鼓励产业向发展条件较好的区域集聚，对妨碍主体功能的产业和企业进行有序退出。加快产业结构升级，优化产业组织，
2、提高产业技术水平，合理产业布局。 2.产业政策重点限制开发区域的主体功能定位和发展方向决定了其资源开发受控、产业发展受限、地方财政收入和利用本地资源发展经济的权利受制约，它是以“内部”利益损失生产、创造“外部效益”，是用自身的限制开发来保障更大区域的生态功能和农业功能。因此，应充分考虑这些区域因减少工业化城镇化发展而导致的发展机会受损、财政收入减少等因素，加快研究落实产业政策重点。(1)建立利益补偿机制。一是建立和完善补偿长效机制。进一步增加用于生态环境建设和农业生产的专项支付，并探索建立稳定的长效机制，一方面使处于限制开发区域的居民能够逐步享有均等化的基本公共服务；另一方面把限制开发区域的生
3、态环境建设与农村基础设施建设、产业开发和农民增收结合起来。12加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于环境保护和生态修复；进一步增加粮食专项补助，构建与完善农产品主产区利益补偿机制，包括健全与完善粮食风险基金制度、粮食安全基金制度、农业补贴制度、政府财政投入机制和金融支持机制等。二是完善受益者补偿制度。为了实现生态保护外部性的内部化，真正体现“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的生态补偿原则，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿；农产品受益地区理应通过
4、转移支付等手段，对农产品主产区所付出的代价及所受到的损失进行价值补偿。三是建立有利于生态保护和粮食生产的税收制度。扩大重点生态功能区资源税征收范围，调整资源税征收模式，实行以储量或价格计征，税率的设置要充分反映资源的稀缺程度，同时提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态成本尽可能内部化。13对农产品主产区在税收政策上给予倾斜，加大地方留成比例，以壮大地方财政实力。(2)设立特色产业发展扶持基金。在生态补偿、财政转移支付之外，设立特色产业扶持基金，建立稳定的资金渠道，积极支持利用西部独特的资源培育发展特色产业。积极探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，引导国内外金融机构提
5、供优惠信贷，扶持特色优势产业的培育和发展。14(3)积极探索“产业飞地”发展模式。考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口，可以探索限制开发区生态功能与重点开发区产业功能在区域空间上的置换，在适宜大规模集聚产业的重点开发区设立“产业飞地”，限制开发区和重点开发区通过积极协商，从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造良好的环境。在“产业飞地”建设过程中，政府应高度重视和认真解决飞入地与飞出地之间在资源整合、利益分配、产业园区建设等方面的问题，促进两地互惠共赢。(4)设置产业准入环境标准。要从保护生态环境的角度重新构建产业发展规划，对重点生态功能区各类开发活动进行严格管制，产业政策的制定必须
6、以生态环境政策的要求为基础，选择一种或多种能够促进生态建设和保护的生态型产业替换传统耕作农业和污染工业，并以生态产业增量逐步抵消掉污染产业存量。在选择具体产业时，不仅要适合当地实际情况，而且要具备形成相关产业链从而可以规模发展的潜在空间，带动与之相关的产业发展。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。(5)加大生态财富生产。限制开发区域生态修复和环境保护实际上是生产生态财富的产业经济行为。要充分利用限制开发区域的资源优势，积极开发绿色生态产品。抓紧建立权威、科学、规范的生态标记认证体系，对于符合绿色生态环保条件
7、的产品，优先进行生态标记，实现生态功能与产业功能的双赢。产业政策内容根据西部限制开发区域的主体功能定位和发展方向调整和完善产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策，有效引导区域形成各具特色和优势互补的产业体系，促进产业发展更加符合西部整体发展和国家长远发展的需要。(1)产业结构政策。在国家产业政策的指导下，根据西部限制开发区域的资源条件、产业基础，有选择、有重点地发展有资源优势的特色产业，并通过壮大规模、集中发展等将其做大做强；16大力发展农业，尤其是农产品加工业，按照市场化和生态化的要求，建立一批有规模优势和区域特色的农牧产品生产基地。鼓励和支持农产品主产区集中发展粮食、棉花、
8、油料、糖料、畜产品等大宗农产品，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集，拓展农村就业渠道和增收空间；谨慎发展各类工业，完善已有工业企业生产结构，协调行业发展与维系生态系统之间的平衡关系。17在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业，加快发展地方优势明显的商贸、旅游等消费型服务业。建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。(2)产业组织政策。实行特色产业集群促进政策，积极扶持依托特有资源发展起来的特色产业集群。鼓励本土化创新与创业，同
9、时吸引外部龙头企业或核心大企业前来投资，带动和促进特色产业集群发展；培育一批生态农业型龙头企业，在培育推广优良品种、发展节水农业、发展有机肥等方面给予大量的投资和引导，积极扶持产业关联性强、带动作用大的龙头企业；鼓励企业就地进行资源的采集、转化，也可以采用区域企业与重点开发区、优化开发区的企业进行联合、组建企业集团等形式，将资源的采集、资源的转化分别布局在不同的区域；取消地方壁垒，接纳国内外大企业集团对本地资源型企业进行兼并和重组。根据实际，鼓励外部大企业对本地规模较小、资源依赖型较强、环保标准较差的企业进行兼并和重组。(3)产业技术政策。要从提高资源的采集效率和转化效率、改进生产工艺、降低对
10、资源环境的危害等方面，鼓励企业进行技术选择与技术革新。取缔对环境破坏较大的落后工艺、落后技术以及落后产品，用清洁生产技术改造能耗高、污染重的传统产业，支持发展节能、降耗、减污的高新技术产业；围绕特色产业集群的发展及其产业与技术升级，建立行业技术创新中心；针对本地特色产业发展需求，加强劳动技术技能培训，培养和储备特色产业人才；加快农业科技进步和创新，提高农业物质技术装备水平，增强农业防灾减灾能力。(4)产业布局政策。工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇进行集中布局和据点式开发，适度控制工业用地，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积。对现有工业用地进行整合，将已有的工业开
11、发区逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型工业区；20通过内聚外迁模式，促进产业向条件较好地区聚集。在限制开发区域内可以适度开发的地区，以特色资源的分布和富集程度为基础布局特色产业。考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口的实际，继续探索和实行“产业飞地”模式。优化农业生产布局和品种结构，搞好农业布局规划，科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带。支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工业，根据农产品加工业不同产业的经济技术特点，对适宜的产业，通过集中布局、点状开发，优先在农产品主产区的县城布局，以避免分散发展非农产业带来的对耕地的过度占用。如何进
12、一步推动油茶等木本油料产业发展,六条关键举措。一要突出发展重点。要落实油茶产业发展规划，同时要尊重自然规律，因地制宜，研究和确定适于当地生长并具有比较优势的其他木本油料树种，分树种制订木本油料产业发展规划和实施方案，确定具体发展目标和任务。二要加强种苗管理。扎实抓好木本油料良种苗木生产能力建设，加强主要木本油料树种良种选育及品种审（认）定工作，狠抓良种基地、定点苗木生产基地建设，建立健全种质资源收集保存和良种生产供应体系，切实提高良种壮苗生产供应能力。三要强化科技支撑。大力支持木本油料产业科技研发和推广，积极研发适宜木本油料种植、收获、加工机械设备，支持企业与科研机构合作，努力提升木本油料产业的科学化水平。四要创新发展模式。积极培育木本油料加工龙头企业，支持“企业+专业合作组织+基地+农户”等多种林业产业化经营模式，引导农民开展标准化、专业化种植，提高市场竞争力。五要坚守生态品质。制订和完善木本油料种植、仓储、加工、销售等生产标准、油脂产品及相关副产品质量标准及其检测方法，确保产品质量和食品卫生安全。六要完善政策措施。逐步建立以政府投入为引导，以企业和农民、专业合作组织投入为主体的多元化投入机制。
