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1、试论“为什么乡政府把好事办成了坏事”从上述案例中不难看出，贯穿全局的两个关键词政策执行和政策监 控。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解 释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实 现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程。政策监控是为了改善政策 制定与执行的质量，保证政策系统的顺利运行，促进预定政策目标的实现，从 而提高政策绩效，而由组织、团体和个人对政策的制定、执行、评估、调整与 终结等活动进行监督与控制的过程。政策执行的过程主要包括政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验, 全面实施,协调与监控等环节。由于执
2、行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量、公共政策执行机 制不健全以及责任与监督机制缺乏，现实中的政策执行往往会出现种种政策规 避问题，包括政策敷衍、政策附加、政策替换、政策缺损、政策照搬等等，而 且政策执行和实施过程中的失控问题严重。原因是执行主体的素质缺陷，这一 般包括执行者的态度和能力。政策制定者往往依据国家利益和整体利益来制定 政策，而理性自利追求预算最大化的政策执行者则往往根据局部利益和个人利 益来对待政策，他们不可能时时真正代表社会利益，而一旦从自己的原则行 事，就会使公共政策偏离预期目标。这样，在政策制定者和政策执行者之间就 形成了一个利益过虑环节，那么政策执行者往往参照政策对
3、自身或局部利益的 损益来决定对于政策的态度。有利快执行争执行，利小慢执行，无利或损利则不执行或者抵制歪曲。而 政策执行的中间环节过多，则异层次异区域利益发生冲突的几率就越大，执行 过程中利益过虑的次数就越多，政策执行失控的可能性就越大。执行者在其成 本收益预期指引下会尽量地采取策略性的行为选择有利的政策执行方案来 规避政策执行风险，以保障自身利益而非公共利益和公共福利的最大化。公共政策执行机制不健全：政策传播机制政策宣传不到位，公众不了 解、不认同甚至不信任政策及其执行者，更难配合政策的执行。而执行者在这 种情况下，利用信息不对称的便利，则可以对上下隐瞒信息，使得信息容易失 真。政策执行监督机
4、制政策执行需要跟踪评估与监督，以诊断和把握政策 偏差的信息进行纠正或补救。而首先是具体的政策执行责任人员往往不明确， 也缺乏明确的监督政策执行的责任机关，媒体和社会公众因为缺乏法律保障以 及存在行政干预的情况，所以对执行者的监督无力，执行者存在有采取机会主 义的激励。而且，政策执行过程没有程序上的严格监督，政策执行效果没有明 确的考核以及由此产生的奖罚机制。此外，政策执行主体单一，缺少公共（非 政府组织和社会大众）参与，专业分工细密，没有参与的情况下，一是会让机 关人员有能够化公共资源为个人资本的可能性。各执行主体之间往往也没有沟 通，职能交叉重叠错位，从而导致出现利则争之、责则推之的现象。政
5、策执行是一个有时滞的过程，政策执行时候的环境毕竟要不同于政策制 定时候的环境。.政策的执行是靠了官僚制组织的层级结构来上传下达逐层传递 的执行模式，这样就不可避免地出现信息的分散和流失。政策是一个制定、执行、监督、评估、变更或终止的系统，而我们往往是 问题回应性地制定一个政策，至于后面的几个步骤则关注和重视不足，同时我 们还1是一个政府主导型的社会，公众和非政府组织对公共政策的执行基本没有 有效的发言权。柳村乡政府对退耕还林政策的执行，是典型的残缺式政策执行。所谓残缺 式政策执行，主要是指一项完整的政策在执行中只有部分被贯彻落实，其余则 弃之不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定
6、的政策目标。 国家的退耕还林政策，即是一项放眼未来的可持续发展政策，同时又是一项着 眼现在以政府补贴的形式维护失地农民利益的政策，政策执行者在执行这项政 策时，即要保证如期完成退耕还林的目标任务，又要保证国家维护失地农民利 益的政策能及时兑现。柳村乡政府片面追求退耕还林进度，领导好大喜功，导 致失地农民的利益受到损害，从而使退耕还林政策只得到部分执行。在执行过程中出现了偏差。任何一项政策都是一个多层面、多因素所构 成的有机整体，一项大的政策往往包括若干个小政策，它们相互依存，是为了 解决共同的政策问题而被整体设计出来的。 执行者应该全面地把握政策的内 容，才能避免执行偏差。石头乡政府为了赶进度
7、，完成任务，占用失地农民 的钱、粮补助， “包办”退耕还林事项，只维护了完成工作任务的局部利益，忽 视和影响了整体利益。(1)附加式政策执行。即在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标 背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求，为谋取地方或个人利益 提供方便。国家的退耕还林政策，既是一项放眼未来的可持续发展政策，同时 又是一项着眼现在、以政府补贴的形式维护失地农民利益的政策。但是石头乡 主要领导为了赶进度，完成任务，违反县政府有关规定，擅自包租了推土机平 田整地，并组织外村农村帮助挖树坑。而这笔支出在上级拨付的退耕还林补助 钱粮中扣除。正是这一附加举措，导致了 2002年两个退耕还林
8、村 217户农民的 补助无法兑现。矫正政策执行偏差的对策如下：加强公共政策执行的成本一收益分 析；加强公共政策的认知力度；努力提高公共政策执行者的素质；加 强公共政策执行的控制与监督； 加强公共政策执行的制度创新。政治觉悟不够高、办事水平低下、监管不到位建立和完善及时、有效、保真的政策信息传播机制。在政策执行的过程中 提供民众参与的多渠道途径，从而使得各方在利益和价值互动中了解与认同政建立和完善切实有效的政策执行监督机制，明确各方权力关系和责任分 工。提高政策执行过程中的信息透明度，严厉政策执行的责任追究制度，明确 独立的政策执行监督机构。通过政治社会化提高政策执行者的素质包括其态度、知识和能
9、力。在存在多元执行主体的时候，要加强彼此之间的沟通与协调。 5.政策制定和执行过程中 要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，减少政策执行弹性。提高中央政 府的权威性，加大政策执行的控制力度。提高地方政府对于政策的服从力度。 政策制定时候要考虑和照顾地方的利益，使执行机构的价值取向与政策的价值 趋向尽可能的一致。政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿 于政策过程的始终，制约或影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制 定、执行、评估等环节中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好以及意 外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响 到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政 策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确 的政策能得到贯彻实2施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现政策目 标。政策监控是为了改善政策制定与执行的质量，保证政策系统的顺利运行， 促进预定政策目标的实现，从而提高政策绩效，而由组织、团体和个人对政策 的制定、执行、评估、调整与终结等活动进行监督与控制的过程。3
