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1、我国基层行政组织的管理现状的探讨|内容摘要：行政管理体制改革是一个不断发展的过程,改革开放30年来,我国的行政管理体制改革稳步推进,取得了显著成效。但是,从我国国情来看,基层组织非常庞大,这就需要在行政管理体制改革过程中,通过科学论证和法律制度的完善循序渐进地系统推进基层组织行政管理体制改革与创新,不断适应经济社会发展的需要,进一步深化改革,为建设法治型基层组织、有限型基层组织、责任型基层组织和服务型基层组织而努力奋斗,为有序推进社会主义现代化建设提供制度关键词：基层行政管理问题 对策和思路。一、关于基层行政组织、管理基层行政组织 ,是指政府基层行政部门、具有独立法人资格的社会公共事务部门和其
2、他社会部门。管理 ,指公共管理。公共行政是对政府极其社会公共部门、社会公共事务的组织与管理。在传统社会中 ,公共行政管理也和其他领域中的管理一样 ,主要依靠管理人员的经验和悟性 ,因而 ,只有极少数人能成为优秀的管理人才。大量不合格的管理人员的存在 ,对于公共服务和社会发展来说 ,是一种额外的负担。随着社会的政治民主和科学技术的全面进步 ,公共管理部门迅速增加。公共的性质就要求管理人员有着与其相适应的职业道德和品质 ,并掌握适应这种管理要求的知识和技能。管理学是一门新兴的科学 ,在我国更是上世纪90年代才开始学习研究。广大政府行政部门、社会公共部门、社会公共事务部门等机构对于管理和管理人员的理
3、解还有相当的误区 、管理不是乐观。二、我国行政管理体制存在的现状(一)领导职能相互混在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。(二)领导权力过于集中领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事
4、业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。(三)负责履行表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安
5、全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。 (四)公共服务职能还很薄弱有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配臵和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方
6、也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。(五)推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大 从上世纪九十年代中期起，许多地方政府就开始探索搞绩效管理了。进入新世纪以来各级政府部门就更是积极探索实行绩效管理。中央也很重视，2008 年2 月十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制。”这说明推行政府绩
7、效管理和行政问责制就成为今后行政改革的重点和方向。(六)不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，不惜违法乱纪 在涉及行政机构和行政人员（特别是行政领导）的利益时，很多行政主体都会不顾党纪政纪、法律法规而大行腐败之为，以至出现行政机构总有小金库、行政人员总有索贿受贿的情况发生。特别是当这些当权的部门和个人利益与群众利益发生冲突 时，这些行政主体常常是不惜露骨地站到自身利益一边，采取与民争利的行动，不讲道理，滥用权力，同时直接伤害、破坏群众利益、政府形象和执政基础，导致种种潜在的和现实的重大危机。(七)行政执法常常不当而过分经常可见可遇的是：蛮横凶横，简单粗暴；滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于
8、加重处罚；多是为处罚而处罚，为私利而处罚，为快感而处罚。交警执法、城管执法是其中的最大典型。 (八)行政收费仍然过多 只要能有一点借口，只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有部门利益在作怪。 (九)行政决策规范化、法制化不足。各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场，致使行政立法和政策制定都由此而来而定，结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政
9、令、法令的严重不统一和操作失控。有的地方如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列，但主要也只在文件出台管理上实现了规范，而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。 (十)随意决策太严重 每新一任领导上台，就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任领导都有新思路、新纲领原本没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明，而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办，哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策
10、。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。 (十一)只顾眼前，不顾长远 很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少，只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩，且为此不顾一切地奋力追逐，包括大肆卖地、用地甚至发行公债，真是竭泽而渔，用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源，而根本不考虑可持续发展，不考虑资源的有限性和节约使用，不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当
11、前普遍存在的所谓“短期行为”。其根源就在于这种不当的领导决策上，就在于没有在决策上切实落实科学发展观。(十二)行政执行缓慢，行政效率低下无论是发现了执法不当甚至错误，还是群众有正确合理的诉求，也无论是发现新问题、新方向，还是已经获得新思路、新对策，甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事，都会由于程序繁复漫长、能推能等就放放而有所耽搁，甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见，则更是爱理不理、多一事不如少一事，即使全耽搁了也无所谓，因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕，最终能赢得胜局者基本上不是他们，而只能是行政主体。所以，行政救济途径不
12、畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。 (十三)行政行为规范严重不足 这主要是至今难以诞生具有充分科学性的行政行为法。行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬，交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动，是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程，是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列，更是直接体现政府性质和政府形象的每一个具体作为和表现。其内政构成的复杂性及其对科学性、合理性的要求是所有社会公共行为当中最高的。因此，要设计并建立这样一部行政行为法远非易事，但却是深化行政体制改革所必须解决的大事、须攻克的难关。只是目前也只有湖南行政
13、程序规定在这方面做了一个初步的探索，还需要今后在整个国家层面投入更大的努力。三、基层行政管理对策和思路(一)在改革战略的谋划上，要注重系统思维与问题意识的统一行政管理体制改革是一项系统工程，具有综合性、结构性和配套性。它既是政治体制改革、经济体制改革和社会管理体制改革的重要组成部分，本身又自成体系。这就要求在谋划改革时，应当具有宽广视野和系统思维，把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、统筹规划。另一方面，行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又面临最突出的问题，这就要求必须以问题为导向，抓住牵动全局的主要改革环节，确定重点改革任务，着力推进，重点突破。只有把系统思维
14、与问题意识统一起来，才能牢牢把握行政管理体制改革的本质、重点和关键。 (二)在改革任务的部署上，要注重长期目标与近期重点的统一行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务，是一个不断探索、不断改革、不断突破、不断前进的历史过程。建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，必须有长远目标和总体规划，以明确改革的路径与方向。同时，行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程，是一步一个脚印的渐进过程，一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一阶段的改革任务；因而改革又必须有长远目标下的近期目标，总体规划下的重点安排，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系，
15、以保证改革前后衔接、积极稳妥、有序推进。 (三)在改革举措的实施上，要注重质的突破与量的积累的统一经验表明，行政管理体制改革必须坚持从实际出发，既要有一些大的改革动作和集中改革举措，以保证改革的实效和力度，促进行政管理体制的不断完善；也要通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政风和作风的改善，促进行政管理体制改革的量的转变和积累。要把质的突破与量的积累很好地统一起来，以保证改革成效的巩固。重视了量的积累，就为质的突破做好了有效的心理、管理、制度上的铺垫和准备。 (四)在改革进程的推动上，要注重自下而上广泛参与与自上而下集中推进的统一广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府
16、和地方政府两个方面的积极性、创造性，充分发挥自下而上和自上而下两方面的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。要把人民群众和广大公务员作为推进行政管理体制改革的动力，创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时，要在党中央、国务院的集中统一领导下，严格按照意见的要求，自上而下全力推进行政管理体制改革，决不允许执行变形和实施走样。要建立健全改革的评价标准和推进机制，强化地方各级政府改革的内在动力，变“要我改”为“我要改”，以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。 (五)加快政府职能转变，解决好政府应当做什么的问政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。改革开放以来、特别是党的十六大以来，我们在明确界定和切实转变政府职能方面取得了重大进展。十六大提出，要完善政府的经济调节、市场监管、
