《国有林区林业可持续发展中政府职能定位及行为边界》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国有林区林业可持续发展中政府职能定位及行为边界（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页 共1页国有林区林业可持续发展中政府职能定位及行为边界佟立志 佟立志，男，东北林业大学经济管理学院硕士研究生；研究方向：林业经济理论；电话：13604886427；邮箱： （东北林业大学，哈尔滨，150040）摘要：由于森林的资源性属性及国有林区在我国林业发展中的特殊性，政府行为在国有林区的林业可持续发展中发挥着非常重要的作用。目前，在国有林区林业发展的中，政府行为还存在着一系列不合理的情况，因此有必要对国有林区林业生产经营活动中的政府职能进行合理的定位。本文将从国有林区林业可持续发展的角度出发，对国有林区的政府行为的现状
2、进行分析，并在此基础上，对国有林区林业可持续发展的政府职能进行合理的定位，并对政府行为的边界进行合理的界定。关键词：国有林区林业可持续发展；政府职能；定位；边界Government Function Adjustment and Action Boundary of the Forestry Sustainable Development in the State-owned Forest ZonAbstract:As the attributes of forest resources and the particularity of the state-owned forest zon i
3、n forestry development in China, the action of government plays a very important role in forestry sustainable development in the state-owned forest zon. At present, the action of government still a series of unreasonable situation in forestry development in the state-owned forest zon, it is necessar
4、y to positioning a reasonable government functions in forestry production and management activities in the state-owned forest zon. The paper analysis the status of government action of state-owned forest area, from the perspective of sustainable development of forestry state-owned forest area, and o
5、n this basis, position the reasonable government functions and definition a reasonable boundaries of government action of forestry sustainable development in the state-owned forest.Key words: forestry sustainable development in the State-owned Forest Zon; government function; adjustment; boundary一 国
6、有林区林业可持续发展与政府职能国有林区林业不仅是国民经济的重要组成部分，而且国有林区林业的可持续发展对社会和地方的稳定发展也有着举足轻重的地位。由于国有林区形成的历史原因，政府在国有林区的经济、社会的发展中起到了特殊作用，政府既是林业生产经营活动的决策者，又是其经营者，它不仅承担着整个国民经济的投资和经营重任，而且通过行政手段和严格等级制的行政组织垄断了像国有林区林业进行商品林生产这种微观经济生活。改革开放后，我国逐步建立并不断完善了社会主义市场经济体制，并不断转变政府职能。市场经济体制要求政府在干预像国有林区林业进行商品林生产这种微观经济活动过程中主要应该扮演“裁判员”的角色，制定有利于国有
7、林区林业可持续发展的“比赛规则”，维护国有林区林业可持续发展的“比赛秩序”，但现实情况中还存在着政府既当“运动员”，又当“裁判员”的情况。同时，在国有林区的生态环境建设和林区的社会建设方面，政府的供给又显现出明显的不足，政府的职能越来越不符合国有林区林业发展的要求，政府的行为出现了明显的“越位”和“缺位”的特征，超出了自己行为的合理的边界，从而产生了一系列的问题，阻碍了国有林区林业的可持续发展。因此，必须对政府职能的合理定位，以及对政府行为的边界合理的确定，以保证国有林区林业的可持续发展。二 国有林区林业发展中政府行为的现状分析（一）政府职能的“越位”所谓的政府职能越位1，主要是指政府干了不该
8、干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。就国有林区的林业来说，政府的职能更应该在林业的生态价值和社会价值领域发挥作用，而林业的经济价值的实现更应该依靠企业，给企业以独立完整的经营决策权力，政府只作为企业生产经营活动的服务者和监督者。但在现实情况中，我们很遗憾的发现，由于受传统的计划经济体制、政策、观念、方法等的影响，政府总是自觉不自觉留念自己昔日的“威严”和权力，不愿意给林业企业（经营单位）这种微观的经营主体以更多的经济独立自主权，不愿让市场机制自由发挥地发挥其作用和功能。比如在商品
9、林的生产经营过程中，政府直接决定商品林的林种、生产经营的规模、生产过程中的投入等，这些经营决定甚至不是建立在有效地市场需求的基础上的，这样就会形成市场上的供给与需求之间的不对称，造成商品林经济价值实现效率的低下，而且由政府进行经营商品林，很容易造成投入成本的增加，商品林的成本效益比下降。而在商品林的采伐时间上和采伐量的问题上，政府在决策的过程中，依然是按照自然成熟或数量成熟的“原始”的方式进行商品林的采伐，而不是根据市场需求量和市场价格的综合比较分析来决定商品林的采伐时间和采伐量，影响了商品林生产经营过程中经济效益最大化的实现。政府的这些“越位”行为不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥，使国有林区
10、的商品林经营缺乏动力机制和创新机制，降低了国有林区社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。这也一定程度上阻碍了国有林区林业经济的可持续发展，从而使得林业的生态和社会的可持续发展失去基础，国有林区林业的可持续发展受到制约。（二）政府“缺位”问题国有林区政府职能的缺位主要表现在林业的生态价值和社会价值的实现过程中，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。在林业生态价值的实现的过程中，需要政府宏观调控的宏观调控，需要一定的资金、技术以及制度等一系列的保证措施，来确保林业生态价值和社会价值的顺利的实现和可持续的发
11、展。但现实情况中，政府对于林业的生态价值和社会价值的实现过程中的调控远远不到位。投入在林业，特别是投入在国有林区的生态服务的资金相对于国民经济水平和林业的总体的投入来说，所占的比例太小，这与过国有林区林业所发挥的生态效益的作用是不成正比例的；在这里我们以黑龙江省森工林区实施天保工程的数据为例，从1998年至2008年天保工程实施的十年间，黑龙江省森工林区森林蓄积净增长7280.1万立方米，按照蓄积出材率63%计算，累计增加的木材效益达344.5亿元。根据国家林业局对森林总效益值的核算方法，木材生产效益为森林总效益值的14.6%，根据这个比例计算后，十年间，净增长的森林蓄积共创造出价值2359.
12、6亿元的生态效益，而十年天保工程期间实际投入到的黑龙江省森工林区的资金实际到位率只有157.6亿元。投入产出的效益比接近1：15，但这种高产出的背后也隐含了森林资源整体质量的下降等一些问题，如果不能够加大资金的投入水平，将会影响到森林资源生态效益的发挥，从而从整体上影响到国有林区林业的生态可持续发展。另外在技术的与科研的投入水平上，国有林区的林业投入也远远落后于其他行业水平。在保证林业的社会价值的实现的过程中，政府的公共服务职能相对薄弱，公共服务供给不足，社会事业发展滞后，国有林区实际享有的公共服务较为有限，存在着不合理、不公平的现象，公共服务的供需矛盾十分突出，国有林区林业发展所需要的各种科
13、技、金融、信息等公共服务供给不足，严重制约了国有林区林业的可持续发展。三 国有林区林业可持续发展中的政府职能的定位从林业价值属性的角度来说，林业具有经济价值、生态价值和社会价值的不同属性，每种价值都应该有其对应的经营主体。对林业经济价值的经营，应该以市场为导向，以经济规律为基本规律，追求林业投资的效果；对林业生态价值的经营，应该以满足国家乃至是全球的生态安全和改善生态环境以及满足人们的生态需求为目的的经营；对于林业的社会价值的经营，应该以发挥林业的社会效益，提升整个林区社会发展为导向的经营活动。根据林业各种价值属性实现的物质基础的特性以及人类对林业的需求状况，我们可以得出，林业的经济价值更趋向
14、于私人产品，而生态价值和社会价值属于林业发挥公共产品属性价值的范畴。林业的生态可持续发展，由于其产出产品的准公共产品的属性，因此需要政府来作为其经营者，作为国有林区的林业更为如此，而商品林的生产经营活动需要政府进行监督，确保林业生态效益的发挥。（一）国有林区林业生态效益的主要提供者政府是社会发展的不可缺少的公共服务提供者，尤其是在提供林业的生态效益方面。按照萨缪尔森的定义，公共产品是指那些在消费中具有排他性不强或排他的费用很高特征的物品，即供给它的成本与享用它的效果并不随人数规模的变化而变化，某人对该商品的消费并不减少或干扰他人对同一物品的消费2。如国防和治安，花钱的人与不花钱的人同样享受其好
15、处。所以，典型的公共物品在市场上是很少有人愿意提供的，但它又为社会经济正常运行所不可或缺，因此只有政府来承担这个任务。作为以发挥生态效益公益林来讲，表现出来的就是这种公共产品的属性，因此需要政府来进行提供资金、技术等一系列的供给活动。(二) 国有林区商品林生产经营活动的监督者政府退出了林业在实现经济价值领域的活动，实际上是指政府把在商品林生产经营活动的决策权还给企业，但政府还必须对商品林的生产经营活动进行监督。商品林生产经营活动的正常运行需要一个有秩序、有公平竞争，同时又能保证经济效率的制度环境。市场机制由于自身的原因，并不能以很低的成本来建立或维持这一制度环境。因此，政府作为公共利益的代言人
16、，充当着商品林生产经营活动的监督管理者。政府对商品林生产经营活动的监督管理主要体现在：对商品林生产经营活动中的企业盲目追求经济效益的行为以及由此产生的外部不经济性问题的监督方面。大多数的商品林生产经营单位都是能够按照市场经济规律以及资源的现状进行商品林的生产活动，但是不排除有一些生产经营单位急功近利，盲目的追求经济利益，破坏了国有林区林业资源经济价值发展的可持续性，威胁到对国有林业的可持续发展，这就需要政府进行监督，要制定商品林采伐者可能引起的负的外部性进行有效的惩处规则，这此规则要尽可能详尽，使得各种外部性都可以通过政府行为实现内部化。国务院已经于2009年8月12日通过规划环境影响评价条例，规定了工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（也称专项规划），应当进行环境影响评价。其中，应该分析、预测和评估规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的
