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1、财政行政执法应当注意的问题湖南省财政税政法规处 华保国5月依法查处会计违法行为、财政违法行为、政府采购违法行为以及其她违背财政管理的违法行为，维护国家财经秩序,是各级财政部门的法定职责。行政执法对管理相对人的权利义务产生都会直接影响,都存在着的一定律风险。因此,行政执法必须遵守“合法、合理、程序合法、高效便民、诚实守信、权责一致”六项原则,才干提高行政执法的水平和质量，是一种始终不能放松的大事。一、财政行政执法的概念及分类(一）财政行政执法的概念财政行政执法,是指财政部门为了执行财政法律、法规、规章，实现国家财政管理职能,根据法定职权和法定程序，对公民、法人和其她组织实行的影响其权利义务的具体
2、行政行为。（二）财政行政执法的分类财政行政执法的内容丰富、方式多样,可以从不同的角度予以分类。法定的分类有：财政行政许可（非许可行政审批)、行政惩罚（解决)、行政征收(非税收入征收)、行政确认（会计事项的确认、国有资产权属的确认)、行政检查、行政裁决（国有资产权属争议的裁决)等。理论的分类有：1、按照财政部门采用行政执法行为的状况，分为“积极行政执法行为”和“被动行政执法行为”。前者根据法定职权和法定程序积极进行执法（按年度检查筹划进行执法即属积极执法行为);后者须由当事人申请或者批准而进行执法。2、按照财政执法行为的形式规定，分为“要式行政执法行为”和“非要式行政执法行为”。“要式”是指必须
3、具有法定条件才干发生的执法行为,如财政行政许可（非许可行政审批）、行政确认、行政裁决、举报案件的备案查处等;“非要式”不必法定条件即可发生的执法行为,如依筹划实行的财政执法检查。、按照财政执法行为与否具有独立性效力,分为“独立财政执法行为”和“附属财政执法行为”。前者是指不需要其她执法行为作为依托而独立行使的，如警告、罚款;后者则是以另一种执法行为作为前提而延续的执法行为,如行政强制执行。、按照财政执法的权力来源，分为“依职权的执法行为”、“依授权的执法行为”和“依委托的执法行为。财政部门每年按筹划实行的执法检查属于依职权执法行为；非税收入征收管理机构实行法律法规规章没有明确执收主体的非税收入
4、和对非税收入票据的平常管理，农业综合开发机构负责农业综合开发的具体工作,都属于依授权的执法行为;财政部门委托具有资质的中介机构协助检查（调查),中介机构的检查（调查)，就属于依委托的执法行为。二、财政行政执法应当注意的有关问题(一）执法主体与否合法行政执法行为作为行政管理中的具体行政行为，一般是由依法设立的行政执法机关根据法定职权实行的，非行政机关是不具有行政管理职权的。但是，根据需要,法律、法规可以将行政机关行使的部分管理职权授予依法设立的非行政机关(涉及事业单位、社团组织、公司等）。1、行政机关作为执法主体必须是依法设立的,其职权来自法律法规的规定。行政机关依法设立必须通过四个程序，一是本
5、级人民政府提出方案；二是经上一级人民政府机构编制管理机关审核；三是报请上一级人民政府批准；四是报本级人大常委会备案。未经该四个程序设立的都不属于依法设立的行政机关。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作机构的设立、增长、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作机构的设立，由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”根据上述
6、规定，国务院制定的地方各级人民政府机构设立和编制管理条例第九条规定:“地方县级以上人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后,报请上一级人民政府批准,并报本级人大常委会备案。”县级以上各级人民政府上报的方案，重要涉及机关的内设机构、职能配备、人员编制（简称“三定”方案）。2、其她组织作为执法主体必须获得独立法人资格,其职权来自法律和法规的授予。民法通则第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承当民事义务的组织。”第三十七条规定了法人应当具有下列条件：“(一）依法成立；（二）有必要的财
7、产和经费；(三）有自己的名称、组织机构和场合;(四)可以独立承当民事责任。”如果不具有上述条件,就不属于独立的法人，或者现实并不需要，法律法规就不能授予行政管理职权。3、财政部门及其所属机构的执法主体地位问题。县级以上各级财政部门都是依法设立的行政机关,具有独立的执法主体地位,可以在法定职权范畴内实行各项财政管理,查处政府采购违法行为、会计违法行为、财政违法行为以及其她财政管理的违法行为，并以财政部门自己的名义作出多种解决决定或者惩罚决定。目前，财政部门所属的机构具有法律法规授权的只有各级非税收入征收管理机构和农业综合开发管理机构。湖南省非税收入管理条例授予各级非税机构对法律法规规章没有明确执
8、收主体的非税收入征收权(直接征收或者委托征收)和非税收入票据保管、发放、使用、核销、检查等平常管理权,但是对非税收入票据违法行为的解决主体属于各级财政部门；湖南省农业综合开发条例授予各级农业综合开发管理机构负责农业综合开发的具体工作，涉及项目申报、组织项目招标、项目实行的监督检查、组织项目竣工验收等。因此,这两个机构在法规授权范畴内,可以以自己的名义对外部作出具体行政行为。执法主体资格与行政级别没有的必然联系。（二）执法权限与否合法执法主体的权限来自于法律法规的规定或者法律法规的授权。1、各级财政部门的执法权限重要是查处会计违法行为、财政违法行为、政府采购违法行为以及其她违背财政管理的违法行为
9、,并以自己的名义对违法行为作出多种解决决定或者惩罚决定。财政部门超过这个权限作出任何行政决定的行为都是越权行为、无效行为。2、各级非税收入征收管理机构和农业综合开发管理机关,可以在法规授予的职权范畴内作出行政行为，超过授权范畴的行为同样是越权行为和无效行为。作出越权行政行为和无效行政行为是要承当相应法律责任的。（三)执法程序与否合法行政惩罚法、湖南省行政执法条例、财政部财政检查工作措施、湖南省行政程序规定、湖南省行政执法证和行政执法监督证管理措施等法律法规规章对执法程序作出了具体的规定。具体的执法程序规定诸多,重要的有: 1、执法程序启动。分为依职权启动（按照批准的年度执法检查筹划实行的）和依
10、公民申请（举报)启动(按照机关负责人批准的备案审批表实行)。2、两人以上并持合法有效的行政执法证件执法。、回避。执法人员与被检查（调查）对象存在法律规定应当回避条件的,应当积极申请回避。执法人员与否回避由财政部门负责人决定。4、调查取证。5、期限。湖南省行政程序规定第八十一条规定，行政机关依职权启动的执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结，不能办结的经本机关负责人批准可以延长0日；依申请的执法调查(检查），法律法规有期限规定的,应当在法定期限内办结，法律法规没有期限规定的,应当参照依职权的执法期限执行。6、告知权利。检查（调查）结束后,对觉得不予惩罚（仅作行政解决)的,应当当场告知当事人有
11、陈述、申辩的权利;对拟作出一般惩罚的，应当告知当事人有陈述权、申辩权;对拟作出重大惩罚的,除了告知当事人有陈述权、申辩权外，还应当告知当事人有提出听证申请的权利。 、听证。分为行政许可听证和行政惩罚听证。根据行政许可法的规定，行政许可听证的范畴是：法律、法规、规章规定实行行政许可应当听证的事项，或者行政机关觉得需要听证的其她波及公共利益的重大行政许可事项。行政机关告知申请人、利害关系人后，依申请2日内组织听证,听证成果作出与否准予行政许可的根据。根据湖南省行政惩罚听证程序规定,行政惩罚听证的范畴是:拟作出责令停业整顿、吊销许可证或者执照的惩罚,对公民拟作出罚款千元以上,对单位拟作出罚款2万元以
12、上。行政机关应当告知当事人收到告知书3日内提出听证申请当事人申请听证的,行政机关应当于听证的7日前将听证时间、地点告知当事人。行政惩罚听证只是一种质证程序,听证成果作为作出惩罚的参照。行政许可听证和行政惩罚听证,一般由行政机关法制机构负责组织。8、决定。对予以一般行政惩罚的案件，在履行告知、听取当事人陈述申辩后,起草惩罚决定书并经法制机构审查后报本机关分管负责人决定，情节复杂或者拟予以重大惩罚的案件,在履行告知义务、依法举办听证,经法制机构合法性审查后,应当报经本机关行政负责人集体讨论决定（行政惩罚法第三十八条规定)。作出惩罚决定的同步还应当告知当事人履行惩罚决定的途径、方式、期限和逾期不执行
13、的强制措施以及不服惩罚决定的法律救济期限、途径(什么期限内向哪个机关申请行政复议或者什么期限内向哪个法院提起行政诉讼）。（四)获取的证据与否合法、充足、确凿、证据的获得必须合法。执法人员收集书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述和辩解、勘验笔录和现场记录，必须遵守合法程序并通过合法手段获得,获取的证据必须与检查的目的有关，证人的证言应当与其她实物证据互有关联形成证据链（如无其她有关实物证据,证人证言应当不予采信)。2、在被检查方获取的证据应当有被检查方或者当事人在场并签字确认。3、提取复印件作为证据必须有提供该原件的单位在复印件上签订“与原件核对无误”的意见并加盖该单位公章。、财政执法人员
14、对也许灭失或者后来难以获得的证据采用先行登记保存，必须事前通过财政部门负责人的批准;查询被调查、检查方银行存款，必须有财政部门负责人签发的查询存款告知书。否则,先行登记保存的证据和查询的存款证据属于程序不合法的证据。（五)合用根据与否合法、精确属于哪一种违法行为就应当合用哪一种法律规定来解决。例如属于会计违法行为就应当合用会计法律规范来解决,属于财政违法行为就应当合用财政违法行为惩罚处分条例的规定来解决,属于政府采购违法行为就只能合用政府采购法律规范来解决。有诸多法律文本在法律责任的设计上采用列举式的表述,一方面在第一款明确规定有下列行为或下列情形之一的如何解决惩罚,然后分若干项列举出违法行为
15、或违法情形，在合用该条款时，一方面应当指出其行为属于该条所规定的哪一项违法行为,而不能认定其行为违背了该条某一项的规定,然后根据该条第一款规定予以何种解决惩罚。(六)解决成果与否合法、合理由于多种违法行为的具体情节错综复杂,诸多情形是立法者在立法过程中难以预见的，因此，在立法中对违法行为惩罚的制度设计上往往会留有一定的裁量空间，交由行政执法机关自由裁量。对相似的违法行为,行政执法机关在法定惩罚裁量空间范畴内任意选择惩罚幅度都是合法的,但相似的违法行为不一定有相似的具体情节，加上行政执法也许受到行政领导干预、人情干预和执法人员权力寻租等因素的影响，惩罚成果无论选择法定的下限、中限还是上限，合法性
16、都是没有问题的。在合法的前提下如何解决“同案不同罚”的行政裁量不合理现象,湖南省规范行政裁量权措施规定“实行行政裁量权基准制度”，规定全省各级行政机关都应当制定本机关的行政裁量权基准,并且不能少于三个裁量阶次，从而有效地解决既合法又合理的问题。省厅根据这个规定,对1部财政法律法规规章中有惩罚裁量空间的37个条款，按照一般违法行为、较重违法行为和严重违法行为三种情形分别设计了三个裁量阶次,这就成为省厅实行行政惩罚解决既要合法又要合理问题的根据(由于各级财政部门是独立的行政主体,由于惩罚权限不同，各市、县级财政部门应当参照省厅的惩罚裁量权基准制定各自的惩罚裁量权基准并付诸实行)。同步，湖南省规范行政裁量权措施第十四条第三款规定：“行政机关解决相似的行政事务，除法律根据和客观状况变化外，应当参照本级人民政
