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1、 预算民主：预算审批权为中心的构建 【摘要】民主是现代社会中集体选择的基本方式，预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效，而预算民主的核心是预算审批权，即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一项特殊职权，应包括有限制的预算修正权。预算审批权的效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关预算审批权实质化的关键。 【关键词】预算民主 预算审批权 代议机关 预算法 【正文】 一、 民主、预算与预算民主 人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的
2、前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。 市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历
3、史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。1 (P199-215)但是，代议制民主不能回避的是存在委托代理问题，于是抑制代理人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”2(P20-21)但是，笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更
4、减弱行政行为的“传送带”特征，3(P12-28)更不能有效规范积极行政。代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。4()鉴于此，对代理人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础安排。 由历史观察，民主
5、与预算相伴而生。预算母国英国最为典型，1217年约翰王被迫签署大宪章，第12、14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过权利法案不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据综合基金法，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（Budge）也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算作为民
6、主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”5(P172)，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。6(P136-137) 二、 预算审批权的性质 预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，理由在于：第一，国家活动
7、所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。7但是，学理上代议机关的预算审批权的性质还没有统一的认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。 （一）预算审批权与立法权。二者界分的关键是预算性质的判定。部分国家以法律案的形式颁布预算，学理上，日本预算法律说就认为，预算乃是法律一
8、种，推而广之，预算审批权就是立法权，比较日本战前通说预算行政说，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，更符合财政民主主义。但是，预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还有本质上的显著差异：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，对未来事宜的规划并不要求完全达成；后法优于前法等某些法则也不适用于预算，8因此，预算应被视为特殊效力的规范性文件，预算审批权不是立法权。 （二）预算审批权与决定权。二者都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是有较明显的区别。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者
9、是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，为已有文件或者事件的表态或宣告，9()代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作内容。因此，尽管一些预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是决定权。 （三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的
10、根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，10()代议机关通过预算审批既可监视政府权力运作的细节，又能遏制政府及官员的贪污浪费，一些国内外学者将预算审批权归入监督权。例如，沃伦认为创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力是国会的传统三项监督权，5(P164) 学者蔡定剑则将监督权的内容分为立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。9()但是，笔者认为预算审批权不苻合监督权的特征
11、，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权性行为，况且审批预算还是代议机关决策参与的重要路径。具有较显著的监督权特征的预算权主要针对预算执行的监督、决算等事项，2017年人大常委会监督法就只包括审查和批准决算和预算调整方案、听取和审议预算的执行情况报告等内容。 总之，预算审批权是代议机关一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，可以预算审批权为核心与相关职权整合为代议机关的财政权。11() 三、 预算审批权的内容 2017年第四次修正宪法第62条和2017年第四次修正地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8、9条都明确规定，中央和地
12、方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年预算法第12、13条又进一步规定，人大审查国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。预算审查与批准对象的区分，是避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。12但是，预算改革不够彻底：一方面，审查却无批准为后盾，效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益
13、主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，违反预算民主原则。 预算审查重点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。 代议机关审查预算的合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等，如果1 / 1
