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1、公共领域冲突管理的制度建设2014年04月22日17:01来源：国家行政学院学报(京)2013年5期第6167页作者：常健/田岚洁字号團打印纠错分享推荐浏览量195【作者简介】常健，南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授、博士生导师，主要研究方向为公共冲突管理、人权理论；田岚洁，南开大学周恩来政府管理学院博士生，主要研究方向为公共冲突管理公共领域是指涉及公共交往和公共利益的领域。公共领域的冲突，是指在公共交往中涉及公共利益的冲突。与私人领域冲突不同，公共领域中的冲突由于涉及公共利益，因而直接关系到社会的和谐与国家的稳定。因此，只有建立一套完善的公共领域冲突管理制度，才能有效化解各种公共冲突，保
2、证社会的深层稳定和国家的长治久安。一、公共领域冲突管理对制度供给的需求在中国，公共领域的冲突主要集中在土地征用、城市拆迁、社区管理、企业改制重组、行政执法、就业安置、移民安置、环境污染等领域。随着中国社会转型的不断深入，私人领域和公共领域的冲突发生频率都呈现快速增长的趋势，而且一些私人领域的冲突，如医疗纠纷、消费纠纷、交通纠纷、劳资纠纷等，经常跨界转化为公共领域的冲突。这使得公共领域的冲突管理、化解和转化面临着巨大的压力。针对公共领域冲突管理面临的巨大压力，政府采取了一系列强有力的措施，使中国公共领域的冲突还没有对公共秩序和公共安全形成极度的威胁。然而，从公共领域冲突的发生频率和升级趋势来看，
3、仅仅靠强化临时性的应急措施，已经越来越难以完成日益艰巨的冲突管理任务。必须调整公共领域冲突管理的总体战略，强化冲突管理的制度建设，通过制度体系的结构性约束来有效提升公共领域冲突管理的效率。制度是规定人们行为方式的相对稳定的规则体系。杰克奈特(JackKnight)认为，各种不同制度有两个共同的特征：第一，它是一套以某些方式构建社会互动的规则；第二，这套规则必须为相关团体和社会的每个成员所了解。制度可以分为正式制度和非正式制度。正式制度靠外部实施，非正式制度则自我实施。无论是正式制度还是非正式制度，都会对社会互动结构产生影响，只是影响的程度和稳定时间有所不同。根据大卫休谟和亚当斯密的观点，制度的
4、重要功能就在于通过建立内部制裁和外部制裁来限制个人的自私自利行为。根据帕森斯的观点，制度的这种功能是通过定义人们的合理预期行为来实现的。互动的人们之间存在着利益的冲突。根据理性选择理论，个体为追求各种不同的目标和利益而行动，并且为了更有效地满足这些利益而选择他们的行为。在相互依赖的社会结构关系中，每个人的报酬都取决于他人的报酬和选择，每个人选择也取决于所有人的选择。因此，对其他人的行为预期便被纳入到每个人自己的决策当中。社会制度是形成这些预期的一个重要资源。社会制度影响了理性行为人为了评估其潜在策略以及选择其理性行为而进行的计算。制度为理性行为人的计算提供两种重要的信息：一是对违规行为会有怎样
5、的制裁；二是其他人可能的未来行为。这些信息会改变社会成员的合理行为，并进而改变冲突的结果。对于公共领域的冲突管理来说，冲突管理制度的最主要功能，在于使冲突各方建立合理和稳定的行为预期，促使各方更偏向采取合作策略。与各种冲突应急处置措施相比，公共领域冲突管理制度具有更大的确定性和稳定性，它可以消除预期行为与其结果关系的不确定性，从而消除了冲突当事各方在理性计算上的困难，使冲突各方的行为更趋于理性。具体来说，冲突管理制度的建设和实施，可以使冲突各方当事人的理性行为预期产生四个方面的重要影响，并以此来影响他们的冲突行为、冲突过程和冲突结果。第一，冲突管理制度的确定性使冲突各方对冲突的必经程序形成稳定
6、的预期。在缺乏稳定制度的环境下，冲突各方不明确以何种渠道可以有效地表达自己的主张，不知道是否有合法的程序使问题能够得到有序的解决，不知道权威部门在什么条件下以何种方式对冲突进行第三方干预。在这种情况下，各方只能将冲突扩大化以吸引关注，或凭借一己之力压倒对方来达成冲突目标。如果对解决冲突的规则和程序建立起明确的制度，就会使冲突各方对表达渠道、交流和化解的程度和规则形成明确的预期，保持冲突化解的希望，从而更倾向于以符合程序的方式与对方进行利益博弈。第二，冲突管理制度所规定的制裁，使冲突各方对自己违规行为可能遭受的制裁形成稳定的责任后果预期。在缺乏稳定制度的情境下，冲突各方往往对采用非理性的甚至暴力
7、的方式无所顾忌，从而很容易导致冲突的不断升级。如果以制度化的方式对冲突中的各种过激行为规定相应的惩罚措施，冲突各方就会对自己不理性行为所要承担责任和后果形成稳定预期，从而约束自己的行为，更倾向于采取合作的方式，降低冲突升级为暴力的可能性，将社会行为引向均衡结果的方向。第三，冲突管理制度是被普遍了解的行为规则，因而对冲突各方的行为选择都会有所影响。因此，冲突各方都可以据此来预测对方对冲突行为的理性选择，并据此来确定己方应当采取的理性应对策略。在这个意义上，冲突管理制度能够为各方建立起一种可以信赖的互动平台，使各方能够在对各方行为的合理预期的基础上来选择更合理的行为方式。第四，冲突管理制度可以使冲
8、突各方对冲突结果建立合理的预期。当缺乏稳定的冲突管理制度时，冲突各方对于冲突的结果往往都有过高的预期，这导致各方可以忍受更高的冲突成本来实现这种预期，从而促进冲突的不断升级。如果建立起稳定的冲突管理制度，就可以在很大程度上使冲突各方形成相对现实的预期，这有助于冲突各方计算冲突的成本和收益，从而对冲突动机形成有效的内在约束。如果冲突各方能够借助冲突管理制度对冲突管理的程序、个人行为的责任后果、他人可能的行为选择以及冲突最终的结果共同建立起合理的预期，那么一方面可以使各方理性地计算自己行为的成本和收益，对自己的行为方式形成内在约束，从而防止冲突的非理性升级；另一方面也可以使各方对对方的行为方式形成
9、基本预期，这有助于双方之间形成相互信任，开展有效的沟通和理性的合作，从而促进冲突的化解。因此，对公共领域冲突管理的制度供给，直接决定着政府冲突管理的效能和效率。二、现行体制中具有公共冲突管理功能的制度供给公共领域冲突管理的制度建设需要形成五种相互联系、不可或缺的冲突管理机制，它们分别是不同主张的表达机制、对立观点的交流机制、冲突利益的整合机制、争议事项的裁决机制和对抗行动的制动机制。从这一分析视角岀发，可以看到在中国现行体制中，有许多现行制度对公共领域的冲突具有一定的管理功能。（一）不同主张的表达制度要使产生冲突的不同主张得到有序表达，就需要建立不同主张的规范表达制度。提供制度化表达渠道的现行
10、制度主要包括信访制度、各级人民代表大会的提案和建议制度，各级政治协商会议的提案和建议制度。1. 信访制度中国信访制度的建立发端于1951年政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定颁布实施，1982年颁布了党政机关信访工作暂行条例（草案），1995年颁布了信访条例，2005年又对信访条例进行了修改补充。信访条例对信访作了明确的定义：信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映情况，提岀建议、意见或者投诉请求。百姓对各类事项的信访，可以是向国家机关单位反映情况，可以对国家机关工作提岀建议、意见，或是提岀批评，也可以是对国家机关的决定提起申诉，还可以是对国家机关工作
11、人员的违法行为提岀检举、控告等。信访制度从信访主体、对象、内容和程序等方面对信访行为进行了明确界定。从功能上看，信访提供了一种渠道，“使最底层的贫弱者可以在最高层的权威者耳边喊岀他们自己的声音”，从而成为人们“苦情申诉、民意传达”的重要途径。2. 各级人民代表大会的建议和提案制度人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有民意表达、采集民意信息与信息整合功能。各级人民代表大会是权力机构，但各级人大代表可以代表人民表达自己的主张。具体来说：（1）人大代表具有提出议案权。根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第18、第46和47条规定，对这项权利行使的主体，内容和程序都做了
12、规定。（2）人大代表享有提岀建议、批评、意见的权利。有关机关和组织研究处理并负责答复。（3）人大代表要反映群众的意见和要求。3. 各级人民政治协商会议的建议和提案制度中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，人民政协的界别设置，为社会各界的利益表达提供了制度保障。根据中国人民政治协商会议章程，中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能中包括民主监督和参政议政，密切联系各方面人士，反映他们及其所联系的群众的意见和要求，对国家机关和国家工作人员的工作提岀建议和批评。（二）对立观点的交流制度表达机制使观点对立公开化，如果缺乏相应的交流机制加以修正和纠偏，就会使表达趋于极端化。因此，
13、公共冲突管理不仅需要建立不同主张的表达渠道，还必须为各种对立的观点建立相应的制度化的交流平台。中国具有该功能的现行制度主要包括人大的听取和质询制度、人民政协的审议和讨论制度、村民会议和村民代表会议制度等。1. 各级人民代表大会的听取和质询制度根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，县级以上的地方各级人民代表大会的职权中包括“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，“听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告”，“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”；乡、民族乡、镇的人民代表大会行使
14、的职权中包括“听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告”。人大代表具有提岀质询案和进行询问的权利。2各级人民政治协商会议的审议和讨论制度中国人民政治协商会议全国和各级地方委员会全体会议行使的职权中，包括听取和审议常务委员会的工作报告；讨论有关工作并作岀决议；参与对国家和地方事务的重要问题的讨论，提岀建议和批评。村民会议和村民代表会议制度中华人民共和国村民委员会组织法第24条就明确规定了有关土地承包经营方案等涉及村民利益的9类事项，必须经村民会议讨论决定方可办理。3. 社区业主大会制度根据物业管理条例，物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理
15、活动中的合法权益。业主大会就规定和修改管理规约、选聘和解聘物业服务企业等7类事项进行讨论并作出决定。（三）冲突利益的整合制度对立观点的交流可以消除误解，限制极端化的主张，但却不能消除利益的对立。要实际化解冲突，还必须建立冲突利益的整合机制。中国具有该功能的现行制度主要包括协商制度和调解制度。1. 协商制度协商是在争议发生之后，由当事人双方直接进行磋商，自行解决纠纷。中国现行的协商制度主要包括以下形式：（1）工资集体协商制度。（2）政治协商制度。对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和
16、地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。2. 调解制度调解是指经过第三者的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动。中国的调解的主要包括四种形式：（1）人民调解：它是作为群众性组织的人民调解委员会对民间纠纷的调解。人民调解制度作为我国一项特殊的政治制度，其调解问题的广泛性、解决方式和平性、解决效果及时高效性，使其长期以来在调解社会矛盾与冲突方面起到了重要作用。（2）法院调解：它是人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解。（3）行政调解：它是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，或国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进
