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1、编者按 在近年的全国“两会”上，环境保护法(以下简称环保法)改不改、改什么、怎么改，是“两会”代表、委员关注的一个热点问题。 全国政协委员、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦，在近年“两会”上多次提交建议修改环保法的提案。 今年“两会”前夕，王曦将其领导的环保法修订研究组数年研究成果“修订环保法的制度设计方案”呈现给本报。 在这组方案中，他们围绕环保法如何解决“空心化”、应秉持何种立法理念等问题，展开了论证。此外，他们还以规范政府环保履职、建立环保主体间的有效互动为中心，对环保法进行了一系列初步的制度设计。 本报特撷取其中精华内容予以刊发，以飨读者，并希望能引起“两会”代表、委员的关注。(注
2、:文章有删节，此方案其他内容也将在法制版“环境法论坛”栏目中陆续刊出。) 环保法虽有“空心化”趋势，但是在某些重要方面却是无法“空心化”的，这就是其特殊性所在:“基础性”为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。 根据这个特殊性和特殊功能，可以将环保法定位为中国环境保护事业的基础法律，简称“环保事业基础法”。 环保法修订应侧重对政府的规范和制约，以强化其环境管理者身份，并取消其“间接的环境污染者或生态破坏者”的身份。 修订环保法，首先需要查证它的特殊功能。只有证明环保法具有其他环境资源保护类法律所不具有的、必要的特殊功能，才能证明它的特殊性。只有证明环保法的特殊性，才能证明它
3、存在的必要性。 查证环保法的特殊功能可以从立法目的和法律内容着手，立法史也能够为查证环保法的特殊功能提供线索。另外，环保法的“空心化”问题可以反证环保法的特殊功能。 如何解决空心化？ 环保法应为政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排 王曦 立法目的有何区别？ 将环保法的立法目的与其他环境资源保护法律的立法目的相比较，可以发现环保法特殊功能的一些线索。 环保法第一条规定:为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。它提出的保护改善生活环境与生态环境、防治污染和其他公害、保护人体健康，将环境的所有组成部分和人类所有的有关环境的行为都
4、囊括在内，立意宏大、高远。 其他环境资源保护法律如大气污染防治法等污染防治型法律分别规定其立法目的是防治大气等环境因子的污染；森林法等自然保护型法律分别规定其立法目的是保护森林等自然资源；环境影响评价法、防沙治沙法、循环经济促进法等专门事项型法律分别规定其立法目的是规范环境影响评价、防沙治沙和循环经济等有关专门事项的行为。 相比之下，这些法律的立法目的层次较低、范围较小。从这两类法律的立法目的之间的关系上看，环保法的立法目的是上位的、总体的；其他环境资源保护法律的立法目的是下位的、局部的，从属于环保法的立法目的。 立法目的的这个差异，还可以从这些法律的标题上看到。从标题上看，其他的环境资源保护
5、法律都将自己限制在一个明确的、相对狭小的、层次较低的领域。但是环保法不一样。环保法标题中的环境保护是一个上位概念，它能够涵盖其他环境资源保护法律所调整的那些领域。相对而言，其他法律所针对的大气污染等环境污染、森林等自然资源、环境影响评价和防沙治沙等行为，都属于环保法的立法目的条款中环境保护的下位概念。 因此，环保法的立法目的所着眼的层次更高，范围更大。环保法与其他环境资源保护法律在立法目的上的差异，初步显示了它们在功能上的差异。 环保法要着眼于整体环境的保护和改善。相应地，它应当注重为环境保护事业提供总的法律基础和制度框架。其他环境资源保护法律则在环保法所提供的法律基础上和制度框架中，着眼于各
6、自所涉具体环境因子的保护和专门制度的建立。 法律内容有何不同？ 将环保法的内容与其他环境资源保护法律的内容做一比较，可以看出后者基本上是环保法的延伸和细化。这些法律的总则，基本上是环保法的总则在这些法律所针对的领域里的反映。 例如，环保法总则关于环保行政体制的规定在这些法律的总则中细化为关于特定环境因子或事项的环境行政体制的规定。环保法第二章关于一般性环境管制制度和措施的规定，在这些法律中延伸为关于特定环境因子和事项的管制制度和措施的规定。 环保法第三章关于保护和改善环境的规定和第四章关于防治环境污染的规定，有很多被拓展为专门法律，例如大气污染防治法等污染防治型法律、森林法等自然保护型法律和环
7、境影响评价法、防沙治沙法、循环经济促进法等专门事项型法律。环保法第五章关于法律责任的规定也在其他环境资源保护法律中得到延伸，延伸到它们所针对的特定环境因子的保护或特定事项的规范上。 其他环境资源保护法律多为环保法的延伸和细化，这一现象表明，环保法具有某种基础性，例如为其他的针对具体环境问题或环保事项的法律提供基本的行政体制安排，对跨问题、跨领域的一般性环境管理制度做出规定等。对这些环境保护事业的基本事项做出规定是其他的环境资源保护法律所不能承担的任务。这种基础性体现了环保法的特殊性。 环保法特殊性在哪？ 仔细检查环保法，可以看到它空心化的面相当大，相当多的条款存在空心化问题。例如，环保法关于建设项目环境管理的规定，演化为环境影响评价法；关于保护野生动物的规定，演化为野生动物保护法；关于防治土地沙化的规定，演化为防沙治沙法等。 值得注意的是，环保法还存在一些其他环境资源保护法律所无法空心化或取代的条款。这些条款大都是环保法总则部分的条款。例如，关于环境定义的第二条，关论文格式http:/
