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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页 共1页水行政执法文书制作与归档一、水行政执法文书的概念、特点及作用（一）概念在讲水行政执法文书之前，我先向大家介绍一下法律文书的概念。法律文书是指一切在法律上有效的或具有法律意义的文件、文书、公文的总称。法律文书包括规范性法律文书和非规范性法律文书。规范性法律文书是由国家机关制定的，要求人们普遍遵守的行为准则的文书，它是法律规范的表现形式，具有普遍约束力，它包括宪法、法律、法规，其中包括国家立法、地方立法。所谓非规范性法律文书是指国家司法、行政等机关在其职权范围内制作的有关办理刑事、民事、经济纠纷等案件和非诉讼事件的各种
2、文书。它不是普遍的行为规范，而仅是对某一案件所涉及的当事人的法律规范，因而只对特定的案件当事人有效，是一种法律事实，是适用法律的结果。非规范性法律文书按其性质可分：一是由公民、法人或其他组织制作的，用于向特定国家机关提出特定请求的法律文书，比如行政许可申请书。二是国家行政机关在其职权范围内制作的，对特定的人和事具有法律约束力，属于公文性质的文书，如行政处罚决定书。水行政执法文书是水行政执法主体应用水法律、法规和规范性文件，处理水事违法案件过程中制作的具有法律效力或法律意义的文书。它包涵以下几层含义:一是水行政执法文书的制作主体是水行政主体。这里的水行政主体不仅仅是指各级水行政主管部门，还包括法
3、律、法规授权的组织，例如流域机构、我们厅属管理单位。二是执法文书的适用范围是在具体的水行政执法活动中。这里的水行政执法活动范围很广，既包括行政处罚，又包括行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认等。三是水行政执法文书的制作遵循国家法律法规规定的文书格式和要求;这方面行政处罚法专门对行政处罚文书有规定。四是水行政执法文书必须具有法律效力或法律意义。法律效力和法律意义是两个不同的概念。具有法律效力，一定具有法律意义;反之，只具有法律意义，却并不一定具有法律效力。如行政处罚决定书，具有法律效力，亦即具有法律意义上的约束力，受国家法律规范强制性作用的指引; 而听证申请书，送达回证等等，则只具有
4、一定法律意义即提出或证明某种要求的法律意义。（二）分类1、按用途分为内部文书和外部文书。内部文书是指在水行政执法活动过程中执法机关制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件处理意见书、听证会报告书、结案报告等。而外部文书是指水行政执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查、取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如询问笔录、行政处罚决定书、勘验检查笔录等。2、按形式可分为填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。2006年省水政监察总队制定了全省水行政执法文书样式，一共规定了9类42种水行政执法文书，其形式主要有：填空式文书、表格式文书、笔录式
5、文书和文字叙述式文书。填空式执法文书是事先就印制好的文书，只将空白处根据实际情况填写而成，包括表格式文书，主要形式就是填空，如行政处罚(当场)决定书、立案审批表、抽样取证凭证、鉴定意见书、证据登记保存清单、案件处理意见书、违法行为处理通知书、行政处罚听证会通知书、行政处罚听证会报告书、处罚文书送达回证、行政处罚结案报告、案件移送函、强制执行申请书等。文字叙述式文书，又称书写式执法文书主要是以有叙有议为内容的文书，主要有普通程序中适用的行政处罚决定书，执法机关制作的行罚决定书，要根据规定的格式，拟出文稿后，由执法机关负责人审核后，经过打印校对而成。目前，我们正在全省水利系统全面推行说理式水行政处
6、罚决定书，对文字的叙述提出了更高的要求。笔录式执法文书事先只印笔录头部，其余均为横格，使用时只记录问答内容，如询问笔录、勘验检查笔录。3、按性质可分为行政处罚文书、行政许可文书等。今天我们主要是探讨行政处罚文书，对行政许可证明文书等涉及较少。（三）特点1、制作程序合法。即必须按法律法规规定的文种、时限、步骤、方法等要求来制作。如水行政处罚实施办法第三十一条规定：“水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，应当口头或者书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的水行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事
7、实、理由和证据进行复核。”按照这条规定，制作水行政处罚事先告知书是为了告诉当事人的权利，否则，程序不合法，当事人可以申请撤销处罚决定。再比如行政处罚法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。2、内容体现法律规定。水行政执法文书内容所反映和体现的是国家法律法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。行政处罚决定书是根据行政相对人的违法事实、违法情节、社会危害性，并具体地适用相关法律、法规规定，处
8、以行政制裁的具体法律适用过程。因此，执法文书是形式，是外壳，法律规范才是内容，是内核。3、执法文书形式规范化。水行政执法文书是一种高度程式化的书面文件，其形式结构、内容要素都要有严格要求。一是结构固定。每种执法文书的结构都分为首部、正文、尾部等三个部分，对每一部分都有各自的要求。首部一般应写明以下内容：水行政执法机关名称、执法文书种类名称、文书编号、当事人的身份事项等等;正文主要包括案件事实、理由和处理结果;尾部一般应由水行政执法机关及其工作人员署名、盖章、文书制作的时间等。有的执法文书还有附项，如鉴定意见、行政处罚结案报告。有的执法文书尽管在形式上没有严格地划分为以上三个部分，但其具体内容仍
9、与上述三部分内容存在内在联系，如水行政处罚基本文书格式皆以表格形式存在，有的文书就很难区分首部、正文、尾部，因为整个文书都是一张简明的、内容固定的表格，但是每一部分所要填写的具体事项，虽有繁简，仍可归类于上述三个部分。二是事项固定。不同种类的执法文书具体事项有不同的规定和要求，并且固定不变，甚至有的事项的每一个要素数量不能任意增减，顺序不能随意颠倒。例如，当事人的身份事项一栏，对自然人，一般要求写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址；对法人或其他组织，则要求写明单位名称、法定代表人或单位负责人、住址等事项。三是用语固定。如行政处罚决定书中交待救济权利，均书写为“如不服本处罚决定的，可在接
10、到本决定书之日起六十日内向上级主管部门或者同级人民政府申请复议；也可在接到本决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼当事人逾期不申请复议或起诉，也不履行义务的，本机关将申请人民法院强制执行或依法强制执行。4、语言表达力求准确。执法文书在语言文字的运用上，必须严格要求，不能模棱两可，似是而非，任意夸大或缩小事实真相。它要求用词准确、精炼、言简意赅、通俗易懂，不能用方言土语俚语，不用冷僻古奥难懂词语，不得随意简化汉字，不得有错别字；遣词造句要规范，句子结构完整，不得随意简省；文风鲜明朴实，平易严肃；专业术语准确、完整；标点正确等等。5、具有法律上的确定力。执法文书一经制作完毕并送达到当事人，
11、非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是行政机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其他文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由依照法定程序进行，任何机关、团体或个人都无权擅自予以认定和变更或撤销它。目前，可以变更、撤销具体行为的，一是行政复议，二是行政诉讼。(四)作用水行政执法文书的根本作用在于保证法律、法规的具体实施。执法人员必须按照规定的程序、方式、步骤和格式等要求来制作执法文书，准确无误地适用法律、法规，将法律、法规的规定切实地得以实现。1、执法文书是实施法律的重要手段。行政机关或法律法规授权的组织通过在具体的行政执法活动中，依法制作相应的执法文
12、书，把法律规定适用于具体案件，是具体实施法律。执法文书是具体实施法律不可或缺的工具。例如，水行政处罚决定书具体地反映水资源、防洪等管理法规规定，确认行政相对人的违法性行为，制裁违法行为，维护正常水事管理秩序。强制执行申请书就是执法机关申请人民法院实施国家强制力，保证具有法律效力的行政执法决定得以实现。2、执法文书是办案活动的记录和凭证。执法人员在办理各种具体案件中，每一个步骤或环节都要制作相应的执法文书，如实地记录办案活动。可以这样认为，执法文书是执法活动的一步一个脚印，不可缺少。例如，适用一般程序的水行政处罚案件从立案、调查取证、听证、决定处罚到决定、执行，每一个环节都有相应的执法文书。它既
13、是对本阶段执法活动的忠实纪录，又是进行下一步执法活动的文字依据和前提条件。3、执法文书是考察执法人员素质的重要尺度。执法文书可以反映执法人员办案质量的优劣，而办案质量又是执法人员素质的真实反映。办案质量如何，是执法人员素质的综合反映。执法人员的素质包括法律知识、专业知识、道德品质、文化修养等方面。执法文书的质量问题绝不仅是一个语言文字水平问题，而是反映执法人员水平高低的问题。4、执法文书是法制宣传教育的生动教材。行政执法机关及其工作人员的具体执法活动，在法制宣传教育方面的作用，比任何法学课本或普法读物都要大，而其制作的执法文书就是这种生动活泼的法制宣传教育的活教材，它具体生动，使人印象深刻。5
14、、执法文书是国家的重要档案。水行政执法文书是反映社会的一面镜子，是反映水事活动关系的一面镜子，它真实地反映了当时的各种社会关系、国家政策法律执行情况等。执法文书应作为重要档案保存。同时，执法文书所确立的典型案例，对今后同类案件的处理具有一定的参照价值，在一定程度上带有判例法的作用。二、水行政执法文书制作(一)基本原则1、态度严谨。执法文书是具体运用法律处理违法案件的重要工具，制作执法文书必须持十分严肃认真的态度。2、实事求是。在执法文书中案件事实必须忠于事实真相，以客观事实为依据，坚持实事求是的精神。也就是以事实为依据的原则。3、遵从法律。制作执法文书必须符合程序法规定，按照程序法要求的时限、
15、步骤、方式、方法和规定的内容制作。执法文书中涉及案件实体内容的，必须严格遵守实体法规定，准确引用法律条文。4、讲求效率。法律对执法机关立案审查、调查取证、处罚决定、处罚决定的执行、文书送达等行政执法行为有明确时限规定。这也是执法机关制作执法文书的时限要求。5、文书规范化。执法文书从文书的纸张、格式、事项、内容、文字表达、签名等都必须遵循统一严格的规范。(二)基本要求1、格式统一。省厅2006年制定的9类42种基本文书格式中，绝大部分是程式化的表格文书，有较为固定化的格式，制作执法文书时，必须按要求填写。以一般程序中适用的行政处罚决定书为例，执法文书的结构一般可划分为首部、正文、尾部三部分。列表
16、如下：首部:制作机关、文书名称、编号、当事人的身份事项、案由、案件来源等;正文：案件事实、处罚理由及处罚依据、处罚决定;尾部:交代有关事项、处罚机关印章、日期、附注说明事项。下面，我在讲如何推行说理式执法文书时作具体说明。2、思想明确。制作执法文书必须有明确的目的，中心思想是解决执法活动中某一具体问题的根据和意见。首先，中心思想必须统领一份执法文书的全文，成为一份执法文书的灵魂。例如制作河道管理范围内违法行为处理意见书，制作的目的在于对违反河道、水利工程监督管理的行政相对人予以处罚，其中心思想就是以行政相对人构成违法行为的事实、证据，用水法、防洪法、河道管理条例以及江苏省水利工程管理条例及其他有关规定加以衡量，提出明确的处理意见，报处罚机关负责人审
