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1、法院对行政机关事实认定审查比较分析行政机关和法院二者既同为行使一定权力的国家机关，那么行政行为引发争议进入行政诉讼所产生的一个重要问题就是法院以何种态度处理行政机关对相关问题已作出的判断和认定。虽然行政行为一旦进入行政诉讼某种程度上意味着司法最终司法高于行政，但并不意味着行政机关的判断对法院认定案件没有意义，由此衍生的基本问题是：法院如何审查行政机关对相关问题的判断和认定，法院对行政行为的审查深度如何。行政机关在行政行为中涉及到对事实、法律、裁量等诸多问题的判断和认定，本文试图对事实问题作一分析，主要是运用比较方法，对英美和大陆法系主要国家的作法和原因进行考察比较，最后对我国在此问题的某些看法
2、进行评价，并提出自己的观点。一、英美法系与大陆法系对行政机关事实认定不同的审查态度在英美法系的司法审查中，法院对行政行为所涉及的法律与事实问题采取不同的审查态度。一般而言，法院对法律问题进行严格、全面审查，法院可以自己的判断代替行政机关的判断；对事实问题法院则进行较为宽松的审查，法院往往对行政机关的事实认定采取尊重态度。而大多数大陆法系国家通常并不对行政行为所涉及的法律与事实问题进行区分，一般对法律问题与事实问题采用相同的审查标准和审查态度。英国司法审查近期的发展英国传统的越权原则适用范围有限，把法院的司法审查范围局限于管辖权问题，即只有当行政机关的错误为管辖权错误时法院才能推翻行政决定，即使
3、对法律问题也是如此。但从本世纪五十年代开始，过去曾被议会废弃的司法审查主要根据纪录表面上错误又重新复兴，1尤其是安尼斯米尼克案使得法律错误无论其是在管辖权之内还是在管辖权之外都要接受法院的司法审查，对法律问题的审查范围被扩大。“自安尼斯米尼克案以来，法官已经将管辖权审查提炼至如此精妙的程度，以致管辖权一词已不再需要，对任何法律问题法院都可简单用自己的观点代替行政机关的看法。”但在事实问题上发展却相对缓慢，法院仍固守管辖权原则，即只有对管辖权事实错误法院才可以象对待法律问题一样进行严格的审查，以自己的判断代替行政机关的判断，而对非管辖权事实法院一般不进行审查。因而从此种意义说法律问题与事实问题的
4、区分在本世纪五十年代以前的英国行政法中并不占重要地位，重要的只是管辖权问题。只是到本世纪五十年代以后由于所有的法律错误都可审查，而事实问题并非如此，法律问题与事实问题的区分才凸现出来。“将来影响与不影响管辖权错误之间的区别可能仅适用于事实上的错误，管辖权事实将继续产生问题，而管辖权法律将不再是个问题。而且将有必要区分法律问题和事实问题。”不过，英国传统仅限于对管辖权事实进行严格审查这一狭窄的司法审查范围已经改变，开始逐步扩大对非管辖权事实问题的监督力度，并在判例中建立了一些对非管辖权事实进行审查的规则。1，“无证据”规则坦城地说，过去英国对于非管辖权事实也并非一概不能干预，只是采用的方式不同和
5、适用的范围有限而已。“事实上，早已确立的规则是：无证据支持的事实认定是法律上的错误。这一规则一直适用于上诉案件之中，因为制定法规定只有对法律问题才有上诉权，以致于这种有限的上诉权被扩展到事实的不合理认定。在上诉中法官如此熟悉它使得法官在司法审查中可能也本能地求助于这一规则。”通过把无证据支持的事实作为法律上的错误看待，在英国发展出独立的事实审查规则之前可以把管辖权内的事实问题纳入到司法审查范围之中，无疑扩大了对事实问题的审查力度。不过，把无证据支持的事实作为法律上的错误在理论上毕竟难以自圆其说在实践中法院也难以对行政行为进行有效的审查。因而法院逐步把“无证据”作为司法审查的一个独立的理由建立起
6、来了。“行政机关作出决定的事实必须有一定证据支持，否则行政决定就是越权的。”当然对英国“无证据”的理解如同对英国行政法的基本原则“越权无效”的理解一样，应作广义的解释与分析。“无证据并不意味着完全没有证据。它扩展到任何案件指证据总体而言不能支持其所作出的决定，或者换言之，指基于这样的证据任何机关都不能合理地得出此结论。无证据规则与专横或不合理的行为是没有授权和越权的这一原则显然有某种共通之处，它也与美国法上的实质性证据规则有某种关联，实质性证据规则要求行政纪录中的证据总体上能支持行政决定。”尽管英国目前尚缺乏权威性判例肯定“无证据”规则，但同样也无权威判例否定该规则的确立；且从发展趋势上看，“
7、无证据”规则的建立顺应了扩展司法审查对公民保护力度的历史潮流。英国行政法专家韦德曾针对此评论说：“似乎很清楚现在这一司法审查理由作为一般的基础应当被看作是已确立的规则。它也很好地顺应了行政法其它方面的发展，以致于任何人都只能认为与此相反的旧势力虽有影响力，但现在可能将走向历史的末路。无证据规则似乎注定将取代它作为越权原则的另一组成部分，使得赋予决定权的法律将被认为暗含着这一决定权必须基于某些可以被接受的证据。否则就会被视为专横、任意和明显没有授权的权力。”2，“错误事实根据”原则在“无证据”规则逐步得以确立的同时，英国正寻求更深入更广泛地对行政机关事实认定的司法审查的新理由。这就是“错误事实根
8、据”原则。“错误事实根据”原则是“无证据”规则的延伸和进一步发展，它不仅要求行政机关作出的行政决定是基于呈现在面前的材料合理地作出决定，而且行政机关还必须证明呈现在它面前的材料是以正确的形式出现的。这实际对行政机关提出了更高的要求，将进一步加强法院对行政机关对事实认定的控制。如果英国的“错误事实根据”原则能够得以建立，“很明显这将如同没有证据而认定事实或由于误解法律而作出决定一样，成为越权原则的一个新的组成部分。”“使得许多旧法中关于管辖权事实等问题成为被人遗忘的角落。它将使司法审查成为全面的制度，可以纠正所有严重的错误。”因而，英国对行政机关事实认定并非不能审查，传统上基于管辖权错误规则，法
9、院就可以对管辖权事实进行审查，而且是全面严格的审查，法院可以用自己的判断代替行政机关的判断。只是当时英国更执着于对管辖权问题的分析，而缺乏对包含于管辖权错误之内的管辖权事实问题作单独分析而已。随着社会的发展和出于对公民保护的需要，法院逐步扩大了对行政机关事实认定的监督力度和控制范围，开始确立了“无证据”规则和“错误事实根据”原则，加强了对行政机关事实认定的审查力度。美国司法审查范围的系统化和定型化美国的法律制度脱胎于英国法的母腹中，深受英国法的影响。但美国人比英国人富于开拓的精神赋予了他们法律制度更多的生机和活力，使得许多美国法在承继了英国法传统的基础上，发展并超越了英国法，开创了更具开放性和
10、创造性的美国法制度。美国行政法就是其中之一。在对待行政机关所认定的事实问题上，美国过去也如英国一样，严格限制法院对行政机关的干预，认为在事实认定上行政机关具有最终决定权，法院对行政机关的事实裁定不予审查。如美国最高法院在1882年的一个判决中曾声称：“如果授权法院监督土地部许多官员的行为，裁决事实问题，那将会导致没完没了的诉讼，只能产生坏的结果。”10但当独立管制委员会开始在美国出现并表现出强大的权力时，美国最高法院便开始拒绝把州际商业委员会这类独立管制委员会对事实的裁定作为终局性的决定，认为在某些司法审查中法院既应审查法律问题也应审查事实问题。不过，当时美国法院对事实问题的审查也同样到管辖权
11、事实便为止了，对行政机关管辖权范围内的事实认定法院仍持保留态度，不愿意进行干预。美国对行政机关事实认定审查的规范化很大程度上是从本世纪开始的。进入二十世纪，尤其是第二次世界大战开始后，美国法学界和司法界对行政程序和包括司法审查范围在内的司法审查展开了激烈的争论。这促使了1946年美国联邦行政程序法的通过。这部对美国具有里程碑意义的法律，在总结美国司法判决和综合考虑了学者意见的基础上，对法院进行司法审查的范围作了概括而明确的规定。其中在对事实问题的审查态度方面，该法及相关法院的判决都要求“法院对行政机关的事实裁定必须进行审查”，如果“法院不审查行政机关的事实裁定，就是法院放弃了保障法律正确执行的
12、职责。”11但对待事实问题的审查态度不同于对待法律问题的审查态度，对法律问题法院可以进行完全的审查，法院可以自己的判断代替行政机关的判断；在事实问题上不并要求法院对每一个事实进行重新认定，从总体上法院应对行政机关的事实认定采取尊重态度，只是在某些重大问题上和对公民权益有重大影响的事实认定上法院才能进行重新审理，以自己的判断代替行政机关的判断。具体而言，美国法院对行政机关事实认定的审查采用三个标准：1，实质性证据标准；2，专横、任性、滥用自由裁量权；3，重新审查。在这三个标准中，前两个标准尽管适用范围不同且对行政机关约束程度不一，但二者具有较多的一致性。它们的要求基本是一样的，即都要求行政机关所
13、作出的决定中事实认定的相关证据必须是一个有正常理性的人可以接受能充分证实其结论的证据。这是一种有限的司法审查，只要求行政机关对事实认定有合理的证据支持就够了，并不强求行政机关对证据的判断必须是正确的。但这种合理性审查必须满足两个条件：第一，法院的审查需基于“全部纪录”中的证据来认定，而不能单纯依据一方的证据，尤其是行政机关一方的证据；第二，法院还必须审查行政机关运用纪录中列出的证据和法律说明行政决定的理由是否合理是否合乎逻辑。12如果说前两个标准是强调法院尊重行政机关从而不要过多干预行政机关的前提下来审查行政机关对事实的认定是否合理，那么第三个标准则更重视对公民权益的保护，赋予法院更大更完全的
14、审查权，法院可以置行政机关对事实认定于不顾而根据案件情况作出自己的判断。这基本上是等同于对法律审查一样的完全的审查权。不过，这种极其严格的审查方式法院并不常用，通常限于以下几种情况：1，宪法性事实；2，管辖权事实；3，行政机关的行为属于司法性质的裁判；4，在非司法性行为的执行程序中，出现行政程序中没有遇到的问题。13这些都属于事关行政机关行使职权的条件和对公民有重大影响的行政行为，不容行政机关任意处分，必须加强法院对行政机关的控制力度，赋予法院对行政机关完全的审查权。其他一些英美国家的变革如美国一样也深受英国法律传统影响的澳大利亚、加拿大、印度等国家，虽然在对待事实问题的司法审查态度的变革上不
15、如美国激进和大胆，14但都不同程度上改变着过去对管辖权内的事实基本上不予审查的作法，而且有的已为制定法明确规定。如澳大利亚1977年行政决定法Act1977），15第5条第1款规定“在本法生效后，受本法所适用的决定侵害的个人，具有下列理由之一的，可以就该决定向法院申请审查令：；8.该决定系证据不足的；。”第6条第1款也规定“公务员为作出本法所适用的决定而已经采取、正在采取或者准备采取措施的，受该措施侵害的个人可以以下列一项或者数项理由就该措施向法院申请审查令：；8.建议性决定证据不足的；。”第5条和第6条的第3款相应都专门对上述的决定证据不足的意义作了规定，指根据法律要求，只有当特定的事项已经
16、确立时，作决定的公务员才能作出决定，然而却没有任何证据或者其他材料能合理地证明该事项已经确立的；或者作决定的公务员基于特定事实的存在所作的决定，而该事实却并不存在的。16就确定化而言，这些规定都较英国先进。大部分大陆法系国家不严格区分法律和事实问题与英美法系国家将法律和事实进行区分并采用不同的审查态度相反，大陆法系国家一般并不对法律问题和事实问题的审查程度进行严格区分，而采用对法律与事实问题全面审查态度。如在德国对受到指控的行政行为进行全面审查是行政诉讼的基本原则，“行政法院有权对行政机关所作的法律解释、事实认定以及法律适用进行审查并在必要时加以改正。”学者认为“法院的工作不能受到行政机关所作的事实认定约束或评价，将法院的审查权局限于合理性审查上同样是不允许的。”17大陆法系许多国家的行政诉讼没有像英美法系司法审查那样有明确的
