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1、政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文关键词：食品安全，管制，其对，风险，效果政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文简介：一、引言2021年7月,国家发改委对乳制品企业(主要是外企)进行反垄断调查,并最终以6.7亿元罚款终结该起案件。该事件引起不少媒体的热议。部分观点表示赞同,也有不少观点认为政府对乳制品价格控制是多此一举。争议焦点主要集中在,进口乳制品价格为何高于国外同样的乳品价格3倍4倍?国内乳品市场存在企业政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文内容：一、引言2021年7月,国家发改委对乳制品企业(主要
2、是外企)进行反垄断调查,并最终以6.7亿元罚款终结该起案件。该事件引起不少媒体的热议。部分观点表示赞同,也有不少观点认为政府对乳制品价格控制是多此一举。争议焦点主要集中在,进口乳制品价格为何高于国外同样的乳品价格3倍4倍?国内乳品市场存在企业垄断操纵价格吗?反垄断罚款会让乳制品价格下降吗?事实上,自美国反垄断法诞生至今,国外部分学者一直质疑反垄断的合理性。针对反价格垄断政策,罗斯巴德(Rothbard)明确指出,不能指责较高价格就是垄断价格。只要是消费者自愿购买,缺乏弹性的需求并不能证明消费者利益受到了损害,而自愿交易正是消费者福利得到改善的证明。对于这次国家发改委的反垄断调查,国内学者薛兆丰
3、强调,政府反垄断机构约束乳制品企业定价行为,似乎反映了法律的正义,但实质上是对价格信号和自由缔约的破坏,结果,消费者将为此付出相应的代价。邓峰则认为,若国外乳制品企业在市场中已经形成垄断地位,政府反垄断机构应先对这些企业的垄断地位进行测度,但我们并没有看到政府拿出令人信服的理由作为处罚这些乳制品企业的依据。研究近年国外乳制品如此猖獗涨价的原因发现,一方面,由于进口乳制品质量安全取得了消费者的信任,其声誉产生了溢价。另一方面,国内乳制品安全事件屡见报端,导致消费者对进口乳制品的需求缺乏弹性。政府对市场机制下的涨价行为进行控制,很可能适得其反。值得注意的是,在上述质疑声中,除了对政府实施食品价格控
4、制是否有效产生疑问外,还有对食品价格控制可能对食品安全产生的负面影响表示了担忧。即政府实施乳制品价格管制会影响乳制品的质量安全吗?尽管近年公众对食品价格上涨感到无奈,但面对频现食品安全事件,在食品价格和食品安全两个变量中,公众更多关注食品安全。客观而论,多年屡禁不止的食品安全事件,说明中国对食品安全的控制面临市场、法律以及管制制度的三重失灵。国内外大量学者围绕市场、法律和管制制度对食品安全的控制作用展开研究。威斯(Weiss)指出,缺乏适当的信息阻碍了确保生产高质量和安全食品的激励。政府管制有助于弥补由食品安全信息不完备而导致的市场失灵。而安特尔(Antle)强调,市场机制下食品安全管理政策效
5、能高低的关键取决于合适的信息制度。这些制度包括企业的声誉形成机制、法律和管制以及消费者教育等。根据布兹比等人(Buzbyetal)的观点,激励企业实施食品安全控制的因素是市场、管制和法律。长期以来,作为该体系中重要组成部分的市场激励被忽略了。但有文献强调,市场激励对企业采取适当方法控制食品安全有很重要的作用。王俊豪提出,面对信息不对称问题,市场机制存在局限,对于食品安全问题,谢敏和于永达强调市场参与者所需信息属于公共品,市场价格信号不能引导公共品的最优配置,由此导致市场失灵,这就需要政府管制来解决。周德翼和杨海娟认为,食品安全信息不对称主要出现在生产经营者与消费者间、生产经营者与管理者间、下级
6、管理者与上级管理者间以及政府与消费者间等。为解决信息不对称产生的食品安全问题,政府可通过建立质量安全标准体系以及监测执法制度,激励和约束食品生产经营者行为。李怀和赵万里指出制约我国食品安全问题的关键因素在于管制制度,应建立决策、执行和监督三权分立的食品安全管制体制及其责任追究制度。樊孝凤通过实证分析得出结论,有限理性的消费者仍会根据蔬菜零售商声誉来判断蔬菜质量是否安全,声誉机制在信用品市场上仍然发挥作用。从已有研究文献看,多数学者强调政府管制在控制食品安全方面的重要作用,部分学者也认同市场声誉机制对食品安全的控制作用。我们知道,政府干预市场是为了弥补市场失灵,但这种干预应避免扭曲市场,导致政府
7、失灵。中国从计划经济向市场经济转型,面对食品价格上涨,政府习惯性地会采用行政手段控制食品价格上涨。国内部分学者开始质疑政府对食品价格控制的效果,但尚缺乏分析食品价格控制可能对食品安全产生的风险,以及从政府管制职能转变角度分析政府对食品价格的控制问题。可以说,围绕政府是否应对乳制品价格进行控制展开的争议折射出政府管制职能定位问题。本文试图厘清政府食品价格管制的效果以及可能对食品安全产生的风险,并提出转型期政府管制职能定位问题。二、食品安全市场及其信息属性(一)食品安全市场我们知道,在食品消费过程中,消费者对食品安全产生需求。同样,企业在生产经营食品过程中包括食品安全的供给,且供求决定食品安全市场
8、的价格及数量。与消费者对其他产品和服务的需求一样,由于收入等条件的不同,消费者对食品安全需求存在差异。食品企业辨别市场中的潜在需求,并通过满足需求以获取利润。理想情况下,既定食品市场的食品安全水平应由供需决定。对某一特定食品市场,在一定价格水平下,具有不同风险偏好的消费者(如低收入者与高收入者等)对食品安全的需求存在差异,而具有不同生产成本的企业(如大企业与小企业等)对食品安全的供给也各不相同。影响食品安全需求的因素包括食品价格、消费者收入及其对食品安全风险的敏感性等因素。因此,为获得更安全食品的消费者支付意愿(Will-ingnesstoPay,WTP)决定了市场中食品安全的需求,反映了他们
9、获得收益的价值(避免食用不安全食品产生的痛苦和延长预期寿命)。消费者收入增加,对食品安全需求增加。当收入超出一个最低水平时,消费者就有能力支付日常饮食,对食品安全的需求则会显示价格缺乏弹性的特性,消费者为其认为更安全的食品愿意支付较高价格,但超出一定价格水平,他们为边际安全性的支付意愿将下降。诚然,如果消费者具有风险偏好特征,则其为改善食品安全的支付意愿将减少。消费者食品安全需求和支付意愿取决于其对风险的认知。对于有知识的消费者,如果可以获得信息,其就可以评估食品的安全特征。缺乏知识的消费者就算在可以获得信息的情况下也不能正确评估食品的安全性。显然,若没有消费者了解食品的安全性,则不会有对安全
10、的需求。从理论上讲,食品安全供给是为了减少食品安全风险而增加的成本。在竞争性市场环境下,如果可弥补生产安全性的成本,则企业愿意为消费者提供具有安全特征的食品。企业为实现利润最大化目标,所提供的食品安全水平取决于食品安全控制的边际收益和边际成本。在竞争性、完备信息的市场中,企业提供由消费者产生需求具有特定安全特征的食品。(二)食品安全信息属性食品科学技术的快速发展提高了食品组成成分的复杂程度,让食品脱离了消费者原有的知识和经验,加大了消费者把握食品安全状况的难度,如食品组成、安全卫生状况等相关信息在食品消费者与生产经营者之间出现严重不对称。食品安全的不完备信息会导致低安全性食品的过度供给,或完全
11、停止交易。根据不完备信息属性可把食品安全信息分为搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是消费者在购买前就能了解到的食品安全信息,经验品是消费者在食用之后才能了解到的食品安全信息,信用品是消费者在购买前或购买食用后也无法了解的关于食品安全的部分信息。从食品安全信息的分析可看出,消费者对搜寻品和经验品的需求会对食品安全的变化做出反应,但对信用品的需求却难以做出相应的反应。然而,借助对现实中的信用品市场的考察,安德森(Andersen)发现,当买方面对具有信用品信息属性的食品时,其并不是简单地拒绝购买,或者只是简单地依赖是否有第三方的监督信息,买方也会根据卖方的声誉来判断是否相信卖方所说的质量情况。这说明,
12、在信用品市场上,声誉机制也起作用,关键是如何建立足够可靠的声誉机制。在中国食品市场也证明,某些食品安全信息属于信用品属性,但市场仍然有作用。例如,就光明乳业市场中的基础牛奶类型而言,分为致优全鲜乳、光明减脂90%鲜奶、光明减脂50%鲜奶、光明优倍新鲜屋高品质鲜奶、光明新鲜屋牛奶(香浓3.5)等。不同乳制品应是质量差异,这种差异存在搜寻品和经验品属性,但更多具有信用品属性。然而,从市场销售看,这些不同品质牛奶同时存在,且价格差异很大(有的相差50%以上)。这说明市场声誉机制对具有信用品属性的食品信息仍然有效。三、收入及消费观对食品安全需求的制约多数食品安全事件都源于安全信息的信用品属性。如前所述
13、,尽管食品部分信息属于信用品属性,但市场在一定程度上仍有作用,这要取决于消费者支付意愿。根据经济理论,为确保食品安全性,消费者可通过更高支付意愿向市场发出信号,激励企业提高食品安全性。然而,现实情况并非如此。根据食品药品安全与监管政策研究报告(2021)中的资料,公众在购买食品时判断安全性的依据分别是:品牌占38.50%,标签标识占25.31%,购买场所占23.01%,亲友推荐占8.35%,而公众对价格的关注仅占4.83%。中国消费者对食品安全的支付意愿明显偏低,这除了受到收入的限制外,消费观念也是不可忽略的重要因素。中国消费者中六成以上是农民,消费者总体受教育水平比较低,对食品安全性的关注程
14、度相对较低。相应地,他们的支付意愿和愿意额外支付的额度都有限。应意识到,为有效地避免企业通过隐藏信息生产有安全隐患的食品而获取利润,消费者则应改变消费观念,通过提高消费支出水平表达对安全食品的需求意愿。食品安全供给主体是企业,消费者通过安全需求和支付意愿向市场传递信号,能够激励企业提高食品的安全性。必须承认,安全食品一定程度上属于奢侈品。对企业而言,收益对成本的补偿是其提高食品安全性的前提。而如果消费者对安全食品支付意愿偏低,则退出安全食品市场可能就成为企业明智的选择。例如,要生产无公害农产品和有机食品等,须施用低毒高效农药和生物农药以降低化学农药使用量,这不仅提高成本,且同时减少了产量。市场
15、经济中,高收入是激励农民发展生产的根本动力。但目前消费者总体上偏向选择比较便宜的食品,安全性高的食品在市场中很难卖出高价。例如,无抗肉(不含抗生素的猪肉)的价格由于较一般猪肉高出38%左右,在市场上就遭到消费者的冷落。优质产品不能在市场获得应有的价格补偿,这在一定程度上制约了安全食用农产品的发展。据媒体报道,作为肯德基等快餐店的原料鸡被曝是使用过量抗生素喂养的速生鸡。而速生鸡供货商是新希望的子公司六合集团。新希望六和集团是农业产业化重点龙头企业,年家禽屠宰能力达10亿只。观察发现,六和集团与养殖户间按照公司+农户模式运作,该模式应有利于公司对农户养殖鸡的安全性进行控制,但事实让人颇感意外。业内知情人反映,不要以为六和集团是卖鸡肉的,其实,卖药已成为六和集团重要的收入。六和集团在向养殖户收购肉鸡的同时,还向其捆绑销售作为鸡饲料的抗生素。六和集团对农户养殖肉鸡的安全性不仅没有控制,反而怂恿其投毒。除了谴责企业良知外,须认识到,由于消费者对高成本养出来的肉鸡不买账,迫使企业压低成本,向消费者销售低价产品。这为企业生产不安全食品埋下了隐患。四、食品安全危机下消费者对食品安全的需求在食品生产技术进步推动下,食品生产经营效率有了很大提高,中国食品业进入快速增长时期。但食品业的快速增长对食品原料供给、加工、包装及销售等环节的安全管理都提出了挑战。在食品安全管理没有及时跟上的
