美国农业补贴政策：历史演变与发展走势

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1、 摘要 本文主要是从美国农业补贴政策的历史演变与现实运作有机结合的视角 来探究美国农业补贴政策的内在规律和未来走向。始于 1933 年的美国农业补贴 政策，一方面为美国农业持续发展创造了良好的外部环境， 另一方面也暴露出一 些负面效应。 美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征： 在补贴数量上达到 历史最高水平； 在补贴方式上以 “黄箱”政策为主； 在补贴范围上几乎覆盖所有主 要农产品； 在补贴分配上相对集中于大农场主。 美国农业补贴政策的未来走向表 现为：补贴程度日益强化； 补贴方式由价格支持转向收入支持； 补贴环节由流通 领域转向生产领域；补贴工具由以 “黄箱”为主转向以 “绿箱 ”为主。

2、（中经评论 北京）一、历史演变与现实格局一）美国农业政策的历史演变在 20 世纪 30 年代，面对资本主义经济大危机和全球贸易保护主义的盛行， 美国对国民经济运行进行了一系列卓有成效的干预， 即所谓的 “罗斯福新政 ”，其 中包括对农业实施了强有力的政府支持， 农业补贴政策开始逐步形成。 不过，此 时农业补贴政策的主要目的在于，通过增加农业生产补贴和出口补贴（ 1933 年， 政府提供的农业补贴为 1.31 亿美元），提升农业生产力，拓展国际市场，保证 粮食安全，实施主体是联邦政府。美国农业补贴政策的雏形主要体现在 1933 年 的农业调整法中。到了 1950 年前后，全球农产品市场供过于求，

3、农产品价 格大幅度下跌，此时，美国政府开始全面增加农业补贴。到了 1970 年前后，美 国开始实施 “目标价格价差补贴系统 ”，并在 1977年通过 粮食与农业法案 予以全面实施。此后，美国的农业补贴政策每隔 5 年便根据国内外形势进行修订、 补充和完善。迄今为止，有影响的农业补贴法案主要有：1.1985年农业法案农业安全法案。 20世纪 80 年代初期，由于美元 升值和国际农产品市场竞争加剧，美国农产品出口减少，农场主收入水平降低； 与此同时， 1980 年农业法案已使得美国联邦政府财政预算吃紧，因此，1985 年农业法案不仅要考虑到农场主的利益需求， 而且要兼顾政府的预算约束。 在此背 景

4、之下通过的 1985 年农业安全法案计划五年内农业补贴资金总额为850 亿美元，主要实施目标为： 降低商品贷款利率、 冻结价差补贴、 冻结补贴基础面积、 鼓励和补贴土地休耕、 扩大出口补贴。 其实施目的在于运用生产环节的限制和流 通环节的补贴来提升农产品价格水平和出口竞争力。2.1990年农业法案食品与农业贸易保护法案。在1990 年农业法案的形成过程中，关税和贸易总协定（ GATT ）谈判主导了政府决策者的思维。此 时政府的预算成本和贸易谈判立场成为 1990 年农业法案制定的两大主要制约因 素。政策决策者的主要意图在于： 降低总体补贴水平， 并将农业补贴与农民的生 产决策分离，同时，发挥市

5、场机制的调节作用。 1990 年农业法案的主要内容包 括： 1.在法案实施期间，维持固定的目标价格。 2.将农业贷款利率维持在1985年农业法案的水平上，并与全球农产品市场价格连接。 3.以 85%的耕地面积作为 政府价差补贴的基础， 其余 15%的耕地面积不能享受政府财政补贴， 农民可以根 据市场状况自由调整生产结构和规模。 4.自 1994 年开始，价差补贴的市场价格 由原来的 5 个月市场平均价格改为 12 个月市场平均价格。3.1995 年农业法案联邦农业促进与改革法案。 1995 年农业法案出 台的现实背景主要有： 1996 年美国举行大选， GATT 谈判取得进展，美国农业 国际竞

6、争力增强， 农业产出日益集中， 全球经济增长良好。 经过一连串的讨价还 价，农业法案终于在 1996年 4月完成并通过。其主要内容包括： 1.目标价格 价差补贴系统暂停实施（但并未完全取消），在 2002 年之前用固定补贴取代。2. 实施 “生产弹性合同 ”。3.推行运销援助贷款。 4.实施补贴上限，每个农场主的 补贴上限为 40000 美元。 5.推行长期资源保育计划。4.2002年农业法案农业安全与农村投资法案。在 2002 年农业法案的 制定过程中， 决策者面临的经济背景主要是： 美元贬值，国际农产品生产价格下 跌，农场主农业收益下降，联邦政府预算出现盈余，欧盟、日本农业补贴水平提 高（

7、张陆彪， 2002）。2002年 5 月，美国 2002年农业法案正式生效，联邦政府 决定在 1995 年农业法案的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来六 年内农业财政支持达到 1185 亿美元（陈锡文、程国强， 2003）。该法案的主要 内容包括：实施直接补贴，扩大补贴种类，加入反周期补贴，提高贷款利率，扩 大种植弹性空间， 提高补贴上限， 推行出口和粮食援助计划， 扩大资源保育面积。从美国 20 世纪 30 年代以来农业补贴政策的演变轨迹来看， 美国农业补贴政 策大致可以划分为三个不同的阶段： 1.价格补贴为主导的阶段（ 1933-1995年）， 此时，政府补贴直接与市场价格挂钩。

8、 2.收入补贴为主导的阶段 （1996-2001 年）， 此时，政府补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入构成中。 3.收入补贴与 价格补贴并存阶段（ 2002 年至今），此时，政府补贴的种类和方式根据实际情 况而定。二）美国农业补贴政策的现实特征目前美国农业补贴政策的运行格局是以 2002 年农业法案为基本框架的。美 国 2002 年农业法案以为农场主 “提供可靠的收入安全网 ”为基本出发点；与此相 适应，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、农村发展、利研 和技术推广、 作物保护等方面出台了一揽子支持政策。 概而言之， 美国农业补贴 政策的运行现状可以概括为以下几个特点。1.

9、 在补贴数量上已经达到历史最高水平。根据美国农业部测算，在2002 年农业法案生效的 2002-2007年期间，年均农业补贴支出大致为 190亿 210 亿美 元；而按 1995 年农业法案，法定农业补贴年均为 133亿美元， 2002年农业法案 在此基础上农业补贴年均净增 57 亿 77亿美元。与此同时，由于农业补贴具有 压低国际农产品市场价格的滞后效应， 按照美国农业补贴政策的运行机制， 从长 远看，美国联邦政府的农业补贴实际支出还有增加的空间和可能。2. 在补贴方式上以 “黄箱 ”政策为主。就 2002 年农业法案的政策支出性质而 言，生态保护、营养计划、 农村发展、森林保护、 能源计划

10、等项目属于不受 WTO 农业规则限制的 “绿箱 ”政策；而商品计划、贸易支持、信贷支持、农场保护等项 目属于受 WTO 农业规则限制的 “黄箱”政策。而且就 2002 年农业法案增加的补 贴数量而言， “黄箱”政策补贴的比重超过 55%。“黄箱”政策补贴主要是通过销售 贷款补贴、固定直接补贴、反周期补贴三种政策工具，提供给种植小麦、玉米、 大米、棉花、油料的农场主，从而构成了一张严密的收入安全保护网。其中，反 周期补贴是一种全新的补贴方式， 其实质是提高农产品目标价格水平， 增加农场 主生产收益，增强其国际市场竞争力。3. 在补贴范围上已经履盖了几乎所有主要农产品。除了继续对传统的大米、 小麦

11、、玉米、棉花、高粱等主要农产品进行补贴外， 2002 年农业法案又把大豆、 油料、花生等产品纳入固定直接补贴和反周期补贴的范围；把羊毛、蜂蜜、杂豆 等产品纳入销售贷款补贴的范围； 而且把原来不享受补贴的水果、 蔬菜、乳制品、 食糖等产品也纳入补贴和保护的范围。这在美国农业发展史上是从来没有过的。4. 在补贴分配上相对集中在主要农产品和大农场主上。在 2002 年农业法案 中，尽管有十大项目， 但以主要农产品为补贴对象的商品计划补贴就占补贴总量 的 50%，生态保护补贴占补贴总量的 30%. 从补贴种类上看，尽管扩大了补贴范 围，但补贴仍然主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上。从收益

12、 主体来看， 由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩， 巨额的农业补贴 主要流向少数大规模农场。据美国农业部初步估计， 2000 年，美国大农场约占 农场总数的 8%，却得到了 47%的政府农业补贴；而按照 2002 年农业法案的补 贴方式，占美国农场总数 30%左右的较大规模农场将获得政府补贴总量的 75% （ Harvey， 2004）。、政策工具与政策绩效 一）美国农业补贴的政策工具在美国 70 多年的农业补贴政策实施过程中，根据农业自身发展的要求、国 内国际市场行情、政治因素的变动，美国政府采取了多样化的补贴工具和手段， 建立了一个完整、 系统的农业补贴政策体系。 概而言之， 美

13、国农业补贴的政策工 具主要有：1. 货款差额补贴。这是 1996 年以前美国政府主要的农业补贴工具，即农业 部事前确定一个目标价格， 如果商品贷款利率高于目标价格或收获后全国平均市 场价格低于目标价格， 其差额由政府支付给农民。 所涉及的农产品主要是大宗谷 物产品。农民可以在种植前预先支取不超过 50%的价格差额，等收获后多退少补。 差额补贴的实质是政府为农产品提供保护价格。 1996 年以后，这种政策工具被 直接支付所取代。2. 直接收入补贴。这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴，是政 府从价格补贴转向收入补贴的主要标志。 其实施过程是政府按照基期的补贴产量 和补贴面积确定补贴数量，

14、 而不与当年的种植面积和市场价格挂钩。 在此基础上， 农民自主决定种植面积和种植种类。3. 反周期补贴。这是 2002 年农业法案提出的新补贴工具，它实际上是贷款 差额补贴与直接收入补贴相互混合的产物。 其实施过程是： 事先由农业部确定一 个目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则不启动反周期补贴； 如果市场价格加上直接支付低于目标价格， 政府就用反周期补贴来弥补两者之间 的差额。4. 资源保育补贴 .它始于 1936 年的土壤保护与家庭分配法，目前主要包 括土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。另外， 美国联邦政府还提供自然灾害援助救济补贴， 用于自然灾害发

15、生后的土地资源保 护。根据 2002 年农业法案， 2002-2007年，政府将投入 220 亿美元实施农业资源 保育计划。5. 农产品贸易补贴 .从国际农产品市场份额上看， 美国小麦出口占世界市场的 45%，大豆占 34%，玉米占 22%，农产品出口额占美国农业销售总额的比重高达 25%.因此，农产品出口对于稳定美国国内农业生产和提高农场主收益具有极其重 要的作用。与此相适应，美国政府的农产品出口补贴以出口信贷和鼓励市场进入 为重点，主要补贴项目是： 1.出口信贷担保。它始于 1982 年，目前是美国最大 的农产品出口支持项目，其主要功能在于为美国农产品出口企业提供回款担保。2. 新兴市场项

16、目。它主要对有发展潜力的新兴市场给予回款担保和贷款补贴，每 年大致在 10 亿美元左右。 3.市场进入项目。它主要用于开发、维持、拓展美国 农产品的国际市场， 特别是那些高附加值农产品的市场， 每年大致在 2 亿美元左 右。4.出口提高项目。它旨在对在国际农产品市场上遭遇不公平竞争的出口企业 提供补贴， 1996年为 3.5 亿美元， 1998年为 5 亿美元， 1999 年为 5.9 亿美元， 2000年为 5.79亿美元， 2002年为 4.78亿美元，目前每年保持在 5 亿美元左右。（二）美国农业补贴政策的积极效应如何看待和评价美国的农业补贴政策， 始终是全球关注的焦点； 同时， 美国 农业补贴政策的效果和影响直接决定着国际农产品市场的走势和 WTO 农业谈判 的成败。如果美国长期保持高强度的农业补贴政策，则必然带来如下积极效果：1. 有利于提升美国农产品的市场价格优势。美国长期对于出口