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1、第三讲 政策制定 第一节 社会问题的产生第二节 政策问题的确认第三节 政策议程的建立第四节 政策规划第五节 决策与心理第六节 政策的合法化 第一节 社会问题的产生什么是社会问题? 饥饿、贫穷、吸毒、卖淫、嫖娼、种族歧视、性别歧视、就业问题、人口问题、资源问题、环境问题等等。 第一节 社会问题的产生社会问题定义:一种社会的大部提成员和一部分有影响的人物觉得某种社会状况不抱负或不可取，应当引起全社会关注并设法加以变化。一、社会问题的类型 （1）过错性社会问题:产生于偏离社会正常生活和规范的某些过错行为，如青少年失足和社会犯罪等。一般来说，由于它们与大多数人的正常生活格格不入，因此此类社会问题很容易
2、被人们所辨认。 行为偏差往往是相对而言的，并没有绝对的原则,需要放入特定的社会环境中考察（如婚姻形式、同性恋等）（2)构造性社会问题 所谓构造性社会问题是指由社会自身构造不合理所导致的某些社会现象。 构造性社会问题波及社会生活的许多方面，其中最为突出的就是多种各样的不平等现象。如由经济不平等所带来的贫富两极分化。 由价值观变化引起的构造性社会问题也不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问题和环境问题等。 第二节政策问题的确认 政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从结识论的角度而言，这是一种从对客观事实的感性结识到理性结识的过渡。 问题确认是问题求解过程中最为核心的一环。对问题进
3、行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。一、问题察觉: 问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散,逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应当行动起来做点什么，以变化目前这种状态。但究竟做什么和怎么做,人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件,并且还取决于有关人员的主观条件,如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。二、问题界定: 问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。一方面,需要通过一定的措施对问题进行必要的归类 另一方面,需要对问题进行必要的诊断,第三，需要把问题情境转变为实质问题。三、问题描述: 问题描述是指运用可操作性语言(
4、如运用数量的、文字的、符号的、图表的等体现方式）对问题进行明确表述的过程。 为了进行有效的政策制定,问题确认过程中就应注意下列两方面的问题：第一，问题描述应做到真实详尽,切忌人为夸张或缩小。 第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。 综上所述,对于政策问题的描述，要尽量做到以客观替代主观，以直接替代间接，以精确的事实替代加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一有二说二。固然,有效的制度安排是不可或缺的要素。 第三节 政策议程的建立一、公众议程与政府议程 政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的核心一步。在任何政治系统中都存有若干政策议程，其中公众议程（也称系统化议程)和政府议程（也称制度性议程
5、）是两种最基本的形式,同步也是政策议程的两个不同的阶段。 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团队的普遍关注，她们向政府部门提出政策诉求，规定采用措施加以解决这样一种政策议程。从本质上讲,公众议程是一种众人参与的讨论过程，是一种问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会一般公众的变化过程，即一种问题引起有关群体的注意，进而引起更多人的爱好,最后受到一般公众的关注。 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注,她们感到有必要对之采用一定的行动,并把这些社会问题列入政策范畴这样一种政策议程。从本质上讲,政府议程是政府部门按特定程序行动的过程,政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。
6、公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，它们之间既有联系也有区别:A、公众议程往往出目前政府议程之前，是由某些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所构成,人们对于问题的实质及其社会影响结识还不够具体。公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响。B、政府议程往往是由某些意义非常明确的项目所构成,具有制度化的操作程序运营措施，其重要目的就是对与问题有关的客观事实作出主观认定。一般而言，社会问题转变为政策问题先要通过公众议程,然后才干进入政策议程。但有些时候社会问题也有也许越过公众议程直接进入政府议程,这是由于决策者有时可以积极发现问题，并把它们列入自己的议事日程。二、政策议
7、程的基本类型 、外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团队提出,经阐释（对政策诉求进行解释和阐明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给有关群体）进入公众议程,然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程；2、政治动员型：具有权威作用的政治领袖积极提出其政策意向,并使其进入政府议程。政治动员型以政府议程为基点,以公众议程为对象,其目的在于政策方案的执行。3、内在创始型:政策诉求源于政府机构内部的人员或部门,其扩散的对象仅限于“体制内”的有关团队和个人,客观上不波及社会一般公众,扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。“体制内运作”是内在创始型的重要特性,政策诉求的主体并不
8、但愿建立相应的公众议程。三、政策议程建立的条件 、公民个人的作用:需要强调的一点是,非正式关系在政策议程建立过程中所起的作用。所谓非正式关系, 是指超过法定组织制度和工作程序的人际关系。如老乡、亲属、同窗、朋友等关系。通过此类关系，个人所提出的问题很有也许被决策者列入政策议程。这是由于非正式关系的突出特点就是互相的亲近与信任，有很强的互动作用。尽管运用非正式关系建立政策议程并非正常现象,但这种现象在现实生活中并不鲜见。2、利益团队的作用：任何利益团队均有自己的利益所求,在社会中它们谋求着某种合理的平衡状态。如果浮现的某种状况威胁到这种平衡状态的存在,那么它们就肯定会作出必要的反映。 3、政治领
9、袖的作用： 在任何国家和地区，政治领袖都是决定政策议程的一种极为重要的因素，并且常常是起核心性和决定性作用的因素。政治领袖在政策议程的建立过程中所发挥的特殊政治作用是无可替代的。 这里需要指出的一点是，政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个性色彩,她们对问题的认定受多种个人因素的制约,如个性特性、成长经历、受教育状况等。在建立政策议程的过程中,这些个人因素往往会与公共问题交错在一起，并以国家和公众的名义加以体现。 4、政府体制的作用： 一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的体现方式，从而形成了协调多种利益关系的组织机制。政府体制波及组织构造、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素
10、，这些因素对政策议程的建立均有很大的影响。 、大众传媒的作用: 大众传媒在推动政策议程建立的过程中起着非常核心的作用。 一方面，它能把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持,从而为建立公众议程发明了条件;另一方面,它能制造强大的舆论压力,促使政府决策系统接受来自公众的愿望和规定;第三，它是联接公众与政府决策系统的桥梁,使公众参与决策成为也许，从而扩大了政策问题的来源;第四,它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统理解和掌握社会信息的重要工具。6、问题自身的作用： 社会问题的明朗化限度对政策议程的建立具有非常重要的影响。明朗化的社会问题最容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统
11、的政策反映。一般来讲,问题明朗化的限度是问题严重与否的一种重要标志,从而是促成政策议程建立的基本条件。 四、政策议程的引起机制安德森在其公共政策中指出： (1)某种危机或惊人事件:诸多时候，人们也许已经对某些问题有所察觉，并提出了政策诉求，但愿可以对之采用必要的行动。但它没能引起普遍性的注重，政府也处在左右为难之中。在这种状况下,的确需要有某种突发性事件的发生,将问题推上政策议程。(2)抗议活动(涉及使用暴力手段):这是使问题引起决策系统关注并进入政策议程的另一种途径。抗议活动是一种剧烈的利益体现形式,往往带有某些反常规的行动特性。其体现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装对抗等
12、。 （3)新闻媒介：某些问题也许会引起新闻媒介的特别注意。通过新闻媒介的报道,这些问题很也许会成为政策议程里的内容。 五、政策议程建立的障碍1政治原则的偏离:任何国家均有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则,是政府义不容辞的职责。.价值体系的排斥：价值体系波及社会的基本观念及其信奉倾向， 是人们思考的根据和行为的准则。3政府体系的封闭:如果政府体系保守,决策过程封闭,民选代表不能代表选举人的利益,那么公众与政府联系的渠道就会浮现障碍,公众的呼声和愿望就很难为决策者所知,人们不仅无法与决策者进行必要的沟通,并且不能通过问题讨论等形式，参与政策的制定过程。4 承受能力的超重. 体现方式失当
13、第四节 政策规划一、政策规划的原则： 1.信息原则信息是政策规划的基本材料，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息的收集、整顿、加工和解决的过程，政策规划的成效很大限度上依赖于信息的全面、具体、精确、及时。 2.系统原则 系统性是社会问题的重要特性之一。任何政策问题都不是孤立存在的。在社会大系统内，不同范畴、领域、层次的社会问题存在着互相联系、互相制约的辩证统一关系。3预测原则政策规划是对将来事物所作的行为设计和方案抉择,是一种面向将来的活动。凡事预则立，不预则废。科学预测是保证政策规划成功的必要前提。 4.客观原则实是求是,尊重客观规律,把握政策策对象及其环境的重要特性，一切从实际出发,克服
14、政策规划过程中的主观随意性（想固然),这是政策规划最基本的规定。 5.智囊原则借助外脑,发挥思想库的作用，让专家参与,这是现代政策规划不可缺少的外部条件。6优化原则比较和选择是政策规划最突出的特性,追求优化是政策规划固然的目的。在决策科学中，人们习惯把只有一种备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”。 7效益原则。规划不能不作成本效益分析，其目的是以较低的资源消耗换取较高的政策收益。固然，这种收益不能单纯以金钱作为衡量原则。尽管政策制定要讲经济效益, 但更要考虑社会效益。既要讲直接效益，又要讲综合效益。8可行原则 政策规划应注重可行性分析,认真考虑主客观多种制约因素，如时间、空间
15、、能力、技术、人力、物力等。 9兼听原则 在政策方案的论证过程中应注意听取不同的意见。“意见完全一致时不容易做出选择”,这是一条非常重要的规划思想，体现了事物在矛盾中运动的规律。(唐太宗：夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜,可以明得失;朕常保此三镜，以防为过。今魏征殂逝，遂亡一镜矣。)二、 政策规划中的思维措施 从本质上讲,政策规划是一种高强度、高难度的思维活动。对的的判断离不开有效的思维活动，决策者在思维能力和水平上的差别往往能在其决策行动中有所体现。所谓思维能力和水平重要表目前对思维方式的具体掌握和灵活运用方面。.经验思维:在规划活动中,经验思维是最易遇到和最常使用的一种方式。在解决问题时,象条件反射同样,人们自觉不自觉地总是要首选经验思维。 例子：（)老河兵的经验。 2.逻辑思维:与经验思维相比，逻辑思维方式更偏重于理性的思考。强调有理有据,注重逻辑推理。一方面体
