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1、 法院的管理体制和设置的改革 一、法院的管理体制和设置需要改革 在我国，司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由法律赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。每一个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，都是代表国家而不是代表地方行使司法权。司法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强
2、调统一。 诚然，依据我国宪法的规定，最高人民法院由全国人民代表大会产生，地方各级人民法院由同级国家权力机关产生并对其负责，但这并不是说，最高人民法院所享有的司法权与地方各级人民法院所享有的司法权是完全分开的，或者说地方各级法院的司法权来自于地方权利机构的授予，并应当成为地方的司法权。我们认为，虽然地方法院的机构要由地方同级国家权力机关产生，但司法权来源于国家主权，并由国家法律统一授予司法机构行使。尽管国家权力本身可以在不同的机关进行分配和实行相互制衡，但在司法机关内部不存在着司法权在中央与地方之间的划分问题。各级法院所享有的司法权都是国家主权的一部分，司法权是一种国家权利而不是地方的自治权。
3、为什么要强调司法权的统一性呢？这首先是由建立我国社会主义法制和市场经济体制的客观需要所决定的。强调司法权的统一性的现实意义在于：一方面，为了保障全国性的法律和法规在全国范围内贯彻实施、维护全国法制的统一，必须强调司法权的统一。另一方面，司法权的统一对减少和消除司法的地方保护主义、保障裁判的公正，具有重要意义。在我国，司法权是统一的。其原因在于司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由法律赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。各个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，每一个法院都是代表国家统一行使司法权。司
4、法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强调统一。目前，在我国审判实践中，最严重的问题是地方保护主义，而地方保护主义也是导致裁判不公的主要原因。产生地方保护主义的原因是多样的，如某些地方的党政领导出于维护本地去利益的考虑，干预民事经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，而法院则因难以抵制地方党政领导的压力而在审判活动中置国家法律与案件的事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地
5、当事人的合法权益。再如少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为为本地区的经济建设服务，或者由于收受本地当事人请吃送礼等原因，而不能作到严肃执法、秉公裁判，也有一些法官为办“关系案”和“人情案”甚至“金钱案”而偏袒本地当事人。 地方保护主义在司法中的表现是多种多样的，就某一个案件的审理而言，从是否审理、由谁审理，到如何审理（比如是公开还是不公开）、判决还是调解、判决后如何执行等，都有可能因地方保护主义而形成裁判活动不公现象，有的法官将地方保护主义现象概括为立案时一推一抢、审理时一压一让，判决时一偏一伤、执行时一急一缓i.其结果，一方面是法院执法严重不公，比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，或立案
6、后迟迟不审理，对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权，随意的追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任，对外地司法机关的工作，不与配合或予以刁难，裁判结果明显对外地当事人一方不公正，对外地当事人胜诉的判决不予执行，等等。另一方面，某些素质较差的法官，则以地方保护主义作为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，千方百计、不择手段的维护本地当事人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益，由于司法中的地方保护主义猖獗，导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即使侥幸胜诉，也无法使案件判决结果得以执行，赢了官司陪了钱，司法的公正性和权威性受到
7、极大的损害。而由于争夺管辖权现象十分严重，也使司法的统一性受到质疑。地方保护主义的发展和蔓延，必然损害了法律的公正性和严肃性，并使审判权成为可与当事人进行交易的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权的现象将不可遏止。 这些现象的存在对我国市场经济的孕育和发展是极为有害的，建立社会主义市场经济制度，是一场深刻的法治改革，为了防止市场经济的自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序，与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件。ii正如有的学者所指出的，不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法
8、律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速地有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担其服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性的大市场的建立也会因此而延宕iii.由此可见，当前，保障司法的统一性十分重要。 二、法院人事管理体制的改革 限制和消除司法中的地方保护主义现象，是否可以在维持现有的法院管理体制的基础上通过改变案件的级别管辖来解决问题，是值得探讨的。有学者建议，如果通过修改立法、改变案件的级别管辖，凡是跨地区的案件均相应提高一个审级，便可以减少地方法院审理的跨地区的案件，使最高人民法院直接受理更多的案件，可以解决司法的地方保护主义的问题。
9、应当看到，这一方案确有可能适当减少地方保护主义的现象，因为当审级提高以后，大量的由各省和直辖市高级法院所审理的涉及不同地区的当事人的上诉案件，将提高到最高人民法院受理，而由于最高人民法院不会与地方利益发生联系，因此可以保证在这些案件中不会出现地方保护主义现象。然而，这种做法在实际操作中是不可行的，一方面，由最高人民法院每年受理数万甚至数十万案件，以最高人民法院的人力和物力根本无力承受iv，即使能够承受也给诉讼当事人带来了极大的不便。地处与北京相距遥远的当事人将会感到十分不便，并会因此而支出许多不必要的费用。尤其应当看到，由最高人民法院代替各省高级法院的审判职能，也根本不符合最高人民法院所应当具
10、有的功能。最高人民法院主要应当在解释法律、指导全国的审判工作等方面发挥作用，而主要不应当直接审理案件。因此我们认为，不改变现有的法院管理体制而仅仅通过提高审级，是不可能根本解决地方保护主义的问题的。 那么，实行法院设置体系的改革，是否可以通过简单的重新划定司法管辖区域来解决地方保护主义的问题呢？应当看到，改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域与行政区域不发生重合，从而打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，将在一定程度上有助于司法机构摆脱地方政府的支配和干预。然而，司法管辖区域与行政区域适当分离以后，也必须要改变现有的法院财政和人事管理体制，因为在不改变现有的地方法院在人财物
11、方面由地方政府支配和管理的情况下，重新划定司法的管辖区域，是根本不可能实际操作的。重新划定司法区域是必要的，但首先需要在法院的经费来源、法官的任免等方面与地方脱钩，这就需要改革现有法院的管理体制并在此基础上改革法院的设置体系。 目前我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置以外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方政府对同级法院的人财物进行管理。尽管宪法明确规定，人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其业务和职责而言，
12、至于法院的组织关系、人事关系、办案经费、物质装备等方面，则均由地方负责。这种体制的弊端在于，一方面，它弱化了上级人民法院对下级法院的监督，虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在于人财物三权分离的情况下，由于缺乏实质性的内容，往往起不到应有的作用。另一方面，它强化了司法的形状性。比如，在法院的人事管理方面，虽然法官的产生要依照法律规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等，法官制度是行政干部人事制度的一部分，法官级别等同于
13、行政级别。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲显然是不科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类的行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是由于法院的干部本来就属于政府部门管理，从而使地方行政领导实际握有法院干部的升迁选拔大权，也相应具有干预法院的审判工作的能力。尤其应看到，法院现行的经费管理体制更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中，实行财政分灶吃饭，地方法院的经费由地方财政供给，甚至在办公设施的配备、工作人员的福利待遇等方面，紧密地依靠地方，地方利益的损益直接决定着地方司
14、法机关的办公条件和工作人员福利的好坏。法院本身的利益与地方的利益结成了相互依附的锅与碗的关系。由于地方法院被迫吃拿地方财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求以及与地方利益的纠葛。在这种情况下，司法的地方保护主义，实际上也是自我保护主义v. 要减少和消除司法中的地方保护主义，努力实现司法公正，首先需要改革现有的法院管理体制，在法院组织体系、人事体制及财政体制方面使地方法院与地方政府发生脱离。在人事管理方面应进行改革。依据现行宪法和法官法的规定，各地法院的院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官要由本院院长提请本级权力机关任免。法官在任免的实际运作中，地方党政领导起着直接决定作用。我们认为
15、，既然司法权在全国是统一的，地方法院是代表国家享有并行使司法权，因此地方各级法院的法官也不一定都应由地方同级权力机关任免。有学者建议为了消除司法权的地方化现象，可以考虑由全国人大及其常委会任免全国中级法院以上的法官，或者任免最高法院的法官。而由最高法院任免中级法院及基层法院的法官、或者由高级法院任免中级法院或基层法院的法官vi.此种观点确有一定的道理，如果法官的任命不受到地方政府的控制，则必然会弱化地方政府对法院的干预，尤其是地方法院的法官，在行使审判权的过程中，不会因害怕丢官去职而曲从于地方政府的不合理的干预。但是应当看到，此种做法虽然在一定程度上，有利于减少地方保护主义倾向，尤其是有利于上
16、级法院对下级法院的工作指导。但不一定能够尽快提高法官的专业素质和业务素质。尤其是在没有按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度的情况下，完全由上级法院任命下级法院的法官，不仅难以选拔一些德才兼备的优秀的法官充实到司法队伍，而且也可能会因上级法院对下级法院在人事方面的控制，而可能形成上级法院对下级法院的不合理的干预。 我们认为，宪法关于各级法院的法官由同级权力机关产生并应向其负责的原则是不能轻易改变的，但这并不是说，某一级法院的法官必须由本地权力机关产生，或必须由本地人士担任本地法官。改革法院人事管理制度，首先应当改变目前各地选拔和本地的法官、地方政府可控制对本地的法官的任命和调离的作法。这样才能使各级法院的法官可以摆脱地方政府的控制，从而减少和消除地方保护主义的倾向。在改革法院人事由地方政府管理的制度同时，应当按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度，真正将一些道德品行优良、业务
