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1、两种政策制定模式自上而下和自下而上13自上而下的政策制定模式 自上而下政策制定模式描述的是，国家的精英集团通过什么样的过程将他们自己的价值 观念和兴趣喜好转化为公共政策。为便于分析，我们可以将这些过程想像为彼此独立的路径， 通过这些路径，政策自上而下地贯通（见图 1-1）。但是我们不能忘记，这些过程虽有各自的 独立性，而且每一个过程都包含一些主要组织机构的专业功能差别，但所有的过程都趋向于 纵横交织在一起。这样，通过每一个过程的运作，精英集团的政策取舍也就得到同步传达沟 通。节选自托马斯R 戴伊著，鞠方安，吴忧译自上而下的政策制定.中国人民大学出版社.2002年第1章 第3、4节，P517。政
2、策的制定过程政策的制定过程始于决定什么事情需要做出决策。确定或者界定社会问题，即设定议事 日程，是自上而下政策制定过程的第一阶段，也是最重要的阶段。那些不被界定为问题的社 会状况永远不会成为政策间题，永远不会成为新闻，永远不会引起政府官员的关注。确定问 题是什么比认定解决问题的答案是什么甚至更为重要。议事日程的设定始于银行家和企业家的会议室里，始于律师事务所和投资公司的起居室 里，始于媒体大王的编辑部会议室里，始于基金会和智囊团代理人的聚会里。先确定问题然 后讨论不同的解决方案。强有力的人物开始琢磨社会问题，如果他们认为有，便接着考虑如 何对付它。精英集团大量的公司社团之间的来往、大量的职业交
3、往、大量的社会接触，都促 使精英集团就什么社会状况值得国家关注达成一致。精英集团的所思所想被传达到各种基金会、智囊团以及政策策划组织之后，政策制定的 过程便拉开了序幕。精英人物们可以直接施加影响或者控制各种基金会的董事会，是这些基 金会为政策的研究提供所需资金的来源，例如福特基金会(the Ford),洛克菲勒基金会(Rockef eller )，卡耐基公司(Carnegie)，斯隆(Sloan),斯凯夫基金会(Scaife),梅隆(Mellon),布拉德 利基金会(Bradley),里利捐助基金会(Lilly),以及奥林基金会(Olin Foundations)(参见本书第 3 章)。上述基
4、金会和公司为智囊团和政策策划组织提供资金支持,智囊团和政策策划组织 则负责研究政策问题并设计出解决的方案，例如，外交关系委员会(the Council on Foreign Relations )、布鲁金斯学院(Brookings Institution)、遗产基金会(Heritage Foundation)、美国企 业家协会(American Enterprise Institute)、胡佛研究院(Hoover Institute),以及其他一些组织(参 见本书第 3章)。这些基金会和政策策划组织的任务和目标就是确定哪些是政策问题,并收 集有关的情报信息,设计多种供选择的政策方案。他们偶尔还
5、会将顶尖的精英人物召集在一 起,让他们就应当采取何种政策达成协议。选举领导人的过程 金钱驱动着美国的政治选举。如果没有钱没有很多的钱,那么就不要想入非非地去 竞争国会或者椭圆型办公室(指美国白宫的总统办公室)的一席之地。每一个竞选周期的竞选 成本都会急剧攀升。两年一届的众议院议员竞选的一般费用,现在必须准备并花费近100 万美元。而美国参议院每六年一次竞选参议员席位的费用必须筹集到500万美元、 1000万 美元或者 2500 万美元。在 2000 年竞选年度,每位国会议员竞选人和每位总统竞选人的竞选 费用都在 100 万美元以上。那么,所有这些钱从何而来?实际上羊毛出在羊身上。这些钱正来自组
6、成美国国家精英 集团那些人(包括那些富翁们),是这些人开办并掌握着美国的企业、银行、保险公司、律师 事务所和投资公司,以及传媒联合体。通过一系列复杂的政党组织、政治行动委员会、独立 的团体组织,以及竞选人的金库,大笔大笔的金钱分流出去(参见本书第4章)。深谋远虑的政治家们在决定参加竞选之前,总是与腰缠万贯的富翁、精英人物进行联系 和磋商。这些政治家们会竭力向那些潜在的捐助者们保证,他们彼此目标一致、志趣相投。 一旦自己竞选获胜,会洗耳恭听他们的所思所想,会在自己的职位上效犬马之劳以满足捐助 者的爱好和要求。同时,这些政治家们还希望,通过他们的被证明了的忠诚,能够引发对自 己下一步竞选的源源不断
7、的金钱支持。在这种信誓旦旦的保证下,如果大款精英人物们对竞 选捐助的回应不冷不热、不置可否,那么,这就是一个很明确的信号,即你这个竞选候选者 还是赶快另觅他途为妙。利益代表集团的运作过程利益代表集团的运作过程为精英集团的利益喜好直接提供政策支持。利益代表集团是那 些致力于对政府政策影响的组织，它们为主人谋求各种特殊的利益、各种补贴补助、各种特 权以及各种保护。国家精英集团所在的企业公司、金融机构、法律机构、媒体组织以及其他 民众组织等为利益代表集团提供资金支持，利益代表集团因此也只对他们负责。华盛顿是一个各种特殊利益组织的的迷宫商业组织、各种职业组织、贸易协会、律 师和律师事务所、大型公司企业
8、的代言人、各种说客和顾问们、研究民间和政府关系的各种 公司，以及政治活动委员会等（参见本书第5 章）。院外活动的内容五花八门、各种各样，就 连院外活动者们本人也无法想像其内容有多么丰富。“开门运动”是为了建立良好的私人关 系；与名人交往，举行各种晚会，有意无意地与政府官员闲谈扯皮都是醉翁之意不在酒，而 在于谋求与准备猎取的对象搭上一句话的机会。院外活动的绝好途径和方式，是在国会举行 听证会时提供证据、与政府官员保持接触、不断掌握各种议案和法案的进行情况、不断了解 立法过程的内幕和公开的运作。院外活动还包括针对竞选资助者和投票人的深入到家庭内部 的动员活动，以及目的在于建立、形成和保持一种全国性
9、有利的竞选氛围的各种公关活动。然而最关紧要的是，特殊利益代表集团的运作过程还包括向赢得竞选官员分配支付竞选 捐助资金。来自利益代表集团的竞选捐助绝大部分都流向了那些官位持有者们。贿买选票自 然属非法行为，因而，那些老道的院外活动者们、说客们不会赤裸裸地以竞选捐助为条件直 接丢交换某种好处。但是，那些精明的立法者们却知道如何使竞选捐助源源不断地滚滚而来。民意的制造过程在自上而下的政策制定过程中，国家的媒体精英们扮演着双重角色。就是说，一方面， 大众传媒的领导者们本身就是国家精英集团的主要组成部分之一，他们的权力和能量与在顶 尖企业公司、金融保险业、投资公司和政府中的精英是平起平坐、不分彼此的；同
10、时，媒体 精英还发挥着另一方面的关键作用，他们要把精英集团的观点传达给政府里的政策决策者以 及美国民众。媒体能量的主要来源在于其沟通传达政策议事日程表即告知当选的官员 们，他们必须解决哪些问题，同时要告诉受众哪些问题与他们息息相关。大众传媒在告诉受 众应当如何思考方面未必总是成功的，但在引导人们思考什么方面却做得惊人地出色。媒体的权力和能量高度集中在主要的电视网络集团之中（ABC,NBC, CBS, CNN）和全国 著名的报业巨头之手（如纽约时报、华盛顿邮报、华尔街日报、新闻周刊、 时代杂志、美国新闻和世界报道）。一个媒体帝国正在崛起（ Viacom, Walt Disney, Time-Wa
11、rner,etc）,正把其控制力从电视网络、报纸和杂志扩展到动画片、音乐录制、体育 和娱乐业（参见本书第 6 章）。政府的政策合法化过程使政策合法化是政府的政策制定者们国会、总统和法院的任务。这些部门是最直接 的政策制定者。在自上而下政策制定的最后阶段就是说,当政策制定的日程表已经设定, 当政策的导向和方针已经确定,当领导人已经选出,当利益代表集团已经活跃起来,当大众 传媒已经把所有的问题提交上来,这时他们才粉墨登场。政策的合法化过程是政策制定的最直接过程,是一个公开的、公共的过程。它会吸引大 部分学者、评论家和政治学家的关注。由于这一阶段的政策制定过程中,利益代表集团之间 会发生大量的讨价还
12、价、损人利己、游说劝说、妥协让步、你争我夺的行为,当选的官员之 间也会发生彼此的人事协调和政治分肥行为,因而许多学者认为这些活动最典型地体现了整 个政策制定过程的特点。很自然地,在国会和总统之间、在民主和自由两党之间、在自由主 义者和保守主义者之间,会发生分歧、争执和讨价还价。同样理所当然地,政府政策制定过 程中所出现的一切细节的取舍,都要在国会委员会里,在国会山的办公室和大厅走廊里,在 利益代表集团巨头们的讨论里，在国会议员和他们的工作人员那里，在总裁经理和代理人那 里，以及在白宫那里，来最后商讨决定。在所有的上述过程走过之后，那些政策制定的最后 决策者们当然要无一例外地有向全体选民解释说明
13、的义务，虽然这些官员们根本就不怎么相 信选民们的判断力(参见特写：精英集团对于公民政策制定的态度)。但是，在最直接的政策制定者热火朝天地忙于政策制定过程之前，有关政策制定主要内 容的日程表就早已经设定了，政策变革的大局方向也早就决定了。而且，大众传媒也早就做 好了舆论造势，使公众和他们的代表对政策变革有充分的思想准备。然而，通过正式的官方 司法程序所做出的决定并非无足轻重：它决定了谁将得到政治荣誉，哪些机构控制哪些项目， 以及将花费金钱的准确数目。但是，上述最直接的政策制定者们所做出的决定看重的是过程 手段，而不是公共政策的意义和目的。行政机构的政策执行 国会通过表决将政策变成法律，由总统签署
14、生效后，并不意味着政策过程的结束。实际 是，政策的制定过程进入到政策的执行过程即进入政府执行部门的各个专门的部或者机 构里，由它们负责将政策贯彻执行。行政官员自己也会制定政策(参见本书第8 章)。政策制 定过程的大部分内容酝酿发生在管理部门和预算部门的办公室里，发生在联邦储备委员会里 (the Federal Reserve Board )，发生在环境保护署里(the Environmental Protection Agency),发 生在平等就业机会委员会里(the Equal Employment Opportunity Commission )，发生在国内贸 易局里(the Inter
15、nal Revenue Service)，以及其他数以百计的行政权力部门里。特写:精英集团对于公民政策制定的态度两百多年前，在作为立法者的角色和自己在布里斯托尔(Bristol,英国一港口城市) 的选民们对于政策喜好取舍的关系问题上，英国国会议员爱德蒙得伯克 (Edmend Burke)道出了自己的心声：当然，先生们，能够生活在最严肃认真的工会，能够与选民们保持最亲密的往来， 能够与他的选民们进行最开诚布公的交流，这应当是一名选民代表(即国会议员译 者)的幸福和荣光 然而，他的不偏不倚的意见，他的成熟的判断，他的开明的良知, 都不能奉献给你们，也不能奉献给任何人，或者说任何一类活着的人你们的代
16、表不 仅应当用勤奋，而且应当用他的判断来感谢你们。如果他为此而服从了你们的意见，那 么他就是背叛了你们，而不是在为你们服务。(参见 A Speech to his constituency in Bristol, England, by the Rt.Hon. Edmond Burke, M.P.， 1774)在我们自己的国家，关于精英人物到底如何对待一般民众的判断和意见，亚历山 大汉密尔顿可能是最后一位坦诚明言的国家领导人：一切社会都将其公民分为两类：少数人和多数人。第一类是富人和生来就富贵的人， 第二类是普通的广大民众。无论人们怎样经常地宣称什么民众的声音就是上帝的声音， 但事实并非如此。民众永远是犯上作乱和变化不定的，他们的意见和判断很少是正确的。 ( 参 见 Alexander Hamilton, as recorded by James Madison, Records of the
