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1、试论中国国有企业的分类改革战略【摘要】关于国有企业分类问题，常见的分类方法是将国有企业区分为竞争性和非竞争性两类。也有观点主张，非竞争性国有企业，还可以区分为公益性、垄断性或战略性国有企业。我们认为，比较有可行性的做法，应该是根据企业使命和承担目标责任性质的不同，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。就中国国有企业改革及其深化而言，重新定义政府的企业治理边界的实质在于重新明晰政府在国有企业经营过程中的职能范围、责任承担、权利分配及其对国有企业权责利划分结构产生效应的界限，即政府将本由其自身承担的责任与义务从国有企业中分离出来，为国有企业改革创造良好环境，将其本应享有的经营管
2、理及利益分配等权利还给或赋予国有企业。在转型期，重新定义政府的企业治理边界是一个不断进行边际修正的过程。就中国国有企业治理重构而言，政府的企业治理边界必须坚持以下几点：继续坚持“有进有退，有所为与有所不为”，从战略上调整和深化国有企业经济的整体布局；继续深化国有资产管理体制改革，促进国有企业现代产权制度的建立和完善；继续强化国有企业经营者选聘的市场化与职业化导向，将之作为国有企业制度创新、管理创新的基础和源泉；不断加强国有企业改革中各种利益相关主体的权责利划分结构的重构与优化，切实补偿那些在国有企业改革过程中遭受利益侵蚀或利益伤害的主体；不断完善宏观调控体系，培育并引导市场体系的完善与成熟；全
3、面构建和优化社会保障体系，为继续深化国有企业改革创造良好外部环境；依据国有企业分类改革的基本思路，渐次动态赋予国有企业更大经营自主权及更多剩余索取权与控制权，激发国有企业竞争活力。【关键词】中国国有企业分类改革30多年的国企改革，基本走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则改革，导致一些领域的国企改革偏离了国有资本发展的本质属性。目前，国企改革正处于攻坚阶段，其成败与否，不完全取决于“赚钱”能力大小，而在于尊重国企的本质和发展规律。为此，必须对国企进行分类改革和分类治理。一、 国有企业的现状分类改革成为新一轮中国国企改革必然的前奏。国资委主任张毅在日前召开的央企负责人会上明确表示，2
4、015年要准确界定不同国有企业功能，对不同类别国有企业，要按其主要特点、发展目标、改革方向，分类推进改革调整，加强分类监管、分类考核。对国企进行分类改革和管理是要明确国企的国家所有权政策，明确国家对国企的政治、经济和社会三方面目标，以及对具体中央企业的商业目标，完善整体的配套评价体系，为全面推进改革打下坚实基础。国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。关于国有企业分类问题，常见的分类方法是将国有企业区分为竞争性和非竞争性两类。也有观点主张，非竞争性国有企业，还可以区分为公益性、垄断性或战略性国有企业。我们认为，比较有可行性的做法，应该是根据企业使命和承担目标责任性质的不同，将国有
5、企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。二、国企分类改革中存在的问题目前，解决国有企业走向市场面临的难题的主要思路是从功能上区分不同类型的国有企业，并实施不同的改革战略。由于国有企业提供的产品的性质及所处行业的差别，我们大体上可把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业。非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的单位和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类。在中国国有企业分类改革中，逐渐衍生出了两类相互竞争的权威，即作为政治或政策供给权威的政府与作为企业治理权威的企业经营者，二者之间的利益冲突往往通过谈判与博弈解决，其结果表现为双方达成关于国有企业剩余索取权与控制权分享的不稳态均衡。正因
6、这种不稳态均衡的存在和不断发展，中国国有企业治理模式才得以逐步由政府主导模式向企业主权模式或企业家治理模式转变，后者的要义在于企业剩余索取权与控制权掌控于企业家或企业经营者手中，这本身即是一种新的企业治理机制。尽管单纯的“放权让利”改革并未从根本上解决中国国有企业的活力与动力这两大基本问题，甚至引发了内部人控制等诸多新问题，但从解决微观激励入手，以“放权让利”为切入点的改革却在中国经济转轨不断推进的过程中创造出了一个实实在在的企业治理权威阶层，且这一阶层基于不断获得国有企业的剩余索取权与控制权，推动了中国新兴市场资源配置机制的逐渐成熟以及中国国有企业主权模式转变的深化与优化。正因如此，企业治理
7、权威特征的强化事实上一直是中国国有企业改革及其深化进程中暗含的微观逻辑主线。毋庸置疑，中国经济体制转型的核心命题在于正确处理政府与市场之间的治理边界关系，其要义则在于推进中国经济增长从以政府或官员作为行政选择主体并过度耗费资源向以企业家作为市场选择主体并有效配置资源的方向转型。为此，就中国国有企业治理重构而言，必须不断强化企业家本位或企业治理权威的特征，以期最大限度地解决中国国有企业的活力与动力这两大基本问题。三、 解决国企分类改革的战略为了构造出适应社会主义市场经济要求的微观基础，我们主张根据国有企业的不同类型选择不同的改革战略。(1)提供公共产品的单位宜选择国有国营模式。所谓公共产品，是指
8、那睦消费不具有排他性但收费存在困难的产品。因此，为了保证最优的公共产品的供应量，就只能由政府来供应公共产品。公共产品可以分为两类：一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安系统、公共道路、城市美化、污染控制等。提供这类产品的单位由政府直接控制应该毫无疑问。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如公立学校、公立医院、文化设施、城市自来水和煤气、邮政电信、新闻广播业、铁路、国家政策性银行等。在这一类企业中，社会目标占据支配地位，并且具有高度的垄断性。如果这类国有企业按照市场化标准进行改造，则在市场机构的调节下，未必能实现资源的最优配置。因此，国家不仅要对这类企业拥有全部或绝大部分资产所
9、有权，而且应由国家来直接经营，这包括由政府财政筹资创设提供准公共产品的企业，政府直接任免企业负责人、对进入或退出的企业实行控制等。(2)自然垄断性企业宜选择国有国控模式。我国现阶段处于基础产业的企业通常具有自然垄断的特征，基础产业包括基础工业和基础设施两部分。基础工业是指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括重要矿产资源、钢材、石油化工材料等)工业;基础设施主要包括交通运输、机场、港口、通讯、水利等设施。基础产业是一个需要适度超前发展的产业。我国作业个发展中大国，为了缩短与发达国家的差距以及提高我国企业的国际竞争力，国家还需在基础产业、支柱产业及高新技术产业的发展中发挥相当重要的作用。因此，至
10、少在现阶段不宜按照完全市场化的标准把垄断性国有企业改造成纯粹以盈利为目标的市场主体，而应选择国有国控模式。国有国控与国有国营模式的重要区别在于：政府不再是企业的直接经营者，在相当多的企业中政府不再是惟一的所有者，即存在多元化投资主体，但胃资本在企业中具有明显的控制力。在明确界定政府与企业之间责权利关系的基础上，企业积极参与市场竞争，不断提高经济效益，并承担相应的决策责任。在垄断性国有企业的所有权与经营权发生不同程度分离的条件下，政府通过设置必要的进入许可规则来维持垄断，提高规模经济效益。同时通过明确所有权的约事方式、为企业设置一套企业经营绩效的评估指标体系、对垄断性企业投资活动进行有效的监督、
11、对企业的财务状况和价格形成实施监督等，来实现国有资产的保值和增值以及特定的社会目标，防止垄断条件下企业在处主决策时所产生的不良后果。(3)竞争性大型国有企业宜进行股份制改造。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成的、基本上不存在进入与退出障碍，同一产业部门内存在众多企业、企业产品基本上具有同质性和可分性、以利润为经营目标的国有企业。这些国有企业大部分分布在加工工业、建筑业、商业、服务业领域。对于那些政府还不宜马上全面退出的大型国有企业来说，一般可能按照现代企业制度的规范改造成股份公司，使之成为完全掩护政府的行政干预、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学化、所有者承担有限责任的法人企业。为了解决政
12、企不分问题，通过产权主体的多元化来实现产权关系的明晰化，应是一项重要的改革战略。(4)国有中小型竞争性企业宜完全放开。宜完全放开的国有小企业，一般来说具有企业规划小、竞争程度高、市场需求变化快、产业的重要性程度低、传统上国家对其控制力的底低、国家对其承担的风险大于其上缴的收益等特征。放活国有小企业的方式工是多元化的，如一批国有企业可以通过拍卖或股权转让改造成民营企业，被其他非国有企业所兼并;一批国有企业可以租赁给私人或法人机构;一批资不抵债、无法挽救的国有小企业依法实施破产等。参考文献：1 何文标;汕头经济特区国有企业改革面临的难题与对策J;特区经济;1987年06期2 国有企业改革的新的选择托管经营制J;金融与经济;1987年02期3 高拴平;股份分散化的股份企业是国有企业改革的目标模式J;财经研究;1988年04期4 李根长;国有企业改革的大趋势J;经营与管理;1988年05期5 黄世雄;商品经济本性与国有企业改革目标模式的选择J;商业经济与管理;1988年03期6 佟福全;浅谈当前西方国家的国有企业改革J;中国工业经济;1989年02期7 王小琪;国有企业实行股份制的若干难点分析J;学术论坛;1989年01期8 聂根红;国有企业体制改革的若干探索J;财经问题研究;1989年Z1期9 蓝振海;试论经济特区国有企业改革的方向与模式J;福建论坛(社科教育版);1989年03期
