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1、我国环境保护财政支出的现状及建议我国环境保护财政支出的现状及建议随着经济社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，我国环境受到了较大的破坏，近年来以雾霾为代表的污染现象的出现，预示着粗放型增长模式已不可持续。为了加强环境保护，增强可持续发展能力，XX年政府预算收支中设置了节能环保支出科目，为环境保护提供了有力的财政支持，但近年来其使用也显示出了一些问题，亟需进一步优化，提高绩效效。 一、环境保护投资资综述 目前，关于环境境保护投资的涵盖范围尚存存一定争议，一种观点认为为，环境保护投资是针对污污染问题的治理费用，主要要为用于环境污染治理的直直接投资；另一种观点认为为，环境的治理是一个系统统工程，不仅
2、取决于对污染染的直接治理，防治技术的的提升、基础设施的升级、环保意识的提高等都对环环境保护具有积极作用，因因此涵盖范围应当包括有利利于环境保护的所有投资，即在环境污染治理投资的的基础上，还应包括其他促促进环境保护的投资。 由于对环境保护投资的涵涵盖范围存在争议，各国对对环境保护投资的界定也不不完全相同。在发达国家中中，美国的环境保护投资涵涵盖范围最广，包含了所有有用于环境保护的资金，还还含有部分管理或业务费用用；日本则包括了工厂治理理污染的投资和部分城市公公用设施和生态保护投资；欧洲国家的环境保护投资资在包含污染处理投资的基基础上，各国都将部分不同同投资列入其中，德国包括括了环保设施的运转费用
3、；瑞典包括了污水厂的建设设、动植物和风景区的建设设投资1；英国包括了了企业环保行为的内部操作作费用和其他废弃物处理的的费用2。 目前，我国学者对环境保护投资资进行研究所采用的多为环环境保护部所公布的环境污污染治理投资数据，主要包包括老工业污染源治理、建建设项目“三同时”、城市市环境基础设施建设三个部部分，前两部分主要针对污污染的治理，该数据相当于于在环境污染治理直接投资资基础上，增加了对环境保保护起到促进作用的城市环环境基础设施建设投资部分分。但是，近年来该数据所所存在的重复统计、投资界界定模糊和投资结构等问题题逐渐引起了学者的关注。我国在环境保护投资的统统计上采取的是分管部门分分口上报、环保
4、部门统一统统计的模式，由于缺乏对各各部门环境保护投资的严格格分口界定，容易导致投资资重复统计，使数据的真实实性受到质疑。王鑫、昌敦敦虎、安海蓉发现，由于统统计口径、时间等因素的影影响，重复统计真实存在，在XX年驻马店市热电厂厂扩建工程中，环境保护投投资分别按建设项目“三同同时”和城市环境基础设施施建设投资两个门类进行了了统计，重复比例达到399%3。刘磊、张敏发发现，我国一些造纸行业环环保投资比重甚至不足统计计数据的50%4；吴吴舜泽、陈斌等发现，如果果以最直接相关的污水处理理投资和垃圾处理投资替代代城市环境基础设施建设投投资口径，全国同期环保投投资将会缩水50%左右5。同时，投资界定的的宽泛
5、，会使数据存在虚增增的问题，比如城市环境基基础设施建设包含燃气、集集中供热、园林绿化等投资资，这些投资虽能对环境起起到保护作用，但间接作用用大于直接作用，容易掩盖盖环境污染直接治理投资的的真实状况。董文福、傅德德黔、努丽亚通过对19991年以来环境保护投资结结构研究发现，应当作为环环境污染治理重点的工业污污染治理投资从1991年年之后，投资所占的比例持持续下降，一度低于20%，投资力度的不足无法实实现发展模式的转换6。董小林、杨梦瑶通过对对污染物排放和治理投资的的关系研究，得出环境污染染治理投资中工业污染治理理项目投资比例低且逐年下下降是导致工业污染状况不不容乐观的主要原因之一7。环保部环境规
6、划院院研究发现，由于城市环境境基础设施投资的统计口径径偏大，环保投入实际上是是比较匮乏的。 要改善善我国当前环境污染的严重重状况，必须正确认识环保保投资的现状及存在的问题题，因此精确、科学的环境境保护投资数据是非常必要要的，由于环保部的数据存存在重复统计、界定模糊等等情况，环境保护投资容易易出现虚假繁荣进而掩盖实实际投资状况，采用此数据据对当前环境保护问题进行行研究和指导是存在一定问问题的。因此，在现阶段加加强对环境保护财政支出的的研究就显得十分迫切，主主要有以下三个原因。 一是保护环境是政府的职责责。环境具有典型的公共属属性，具有正外部性，由于于搭便车的心理，市场机制制存在失灵，需要政府进行
7、行投资弥补市场的缺位。群群众对政府履行环境保护职职责具有强烈要求，黄斌欢欢、杨浩勃、姚茂华发现：国外的环境抗议多是针对对市场和企业的污染行为，而我国的环境抗议往往指指向政府8。同时，截截止到2016年，我国的的环境保护支出已经有了88年的时间，有必要对其起起到的环境保护效果进行检检验，以掌握政府履行环境境保护职责的情况，更好地地促进环境质量的改善。 二是环境保护财政支出出对环保投资具有重要意义义。2016年以来，在数数额上财政支出占环保部统统计的投资数额的比重一般般在35%以上，其中20016年达到44%，考虑虑到环保投资存在虚高的问问题，财政支出数额所占的的比重实际本文由论文联联盟http:
8、/收集整整理会更高。此外，当前我我国正面临着产业结构转型型，环保产业成为了重要的的战略新兴产业，对培育新新的经济增长点和促进我国国的产业结构转型具有重要要意义。财政支出对环境保保护投资具有指导和拉动作作用，直接对其发展速度、方向等产生影响。按照环环境保护投资对环保产业产产值的拉动率测算，“十十二五”期间通过在大气、水、固体废弃物、重金属属和土壤修复、环境监测和和生态保护六大领域实施的的37大工程和项目的建设设将形成万亿元的产业投资资，拉动环保产业产出为万亿元9。通过研究究优化环境保护财政支出的的结构和方式，对于引导市市场科学投资、提高环保投投资绩效、促进环保产业健健康发展具有重要意义。三是环境
9、保护财政支出数数据精确。该数据为财政部部17类“支出功能分类科科目”中独立的一项，数据据精确，不存在重复统计问问题。环境保护财政支出方方向分类比较明确，包括了了环境保护法所规定的保护护范围，便于对支出方向的的分析和研究，实际利用效效果较好。 二、我国环环境保护财政支出现状 环境保护财政支出的重要要性不断提高 XX年以以来，环境保护财政支出大大幅增长。从规模上看，支支出规模从XX年的亿元增增加到2016年的亿元，2016年支出规模达到到XX年的倍，而20166年财政总支出仅为XX年年的倍；从支出占全国财政政支出比重来看，环境保护护支出比重从XX年的2%增长到了2016年的%，在2016年甚至达到
10、到了%。在公共支出项目日日益繁多的情况下，支出规规模和比重的提升凸显了环环境保护支出在财政支出中中的重要地位，体现了对环环境保护的重视程度不断提提高。 环境保护支出结结构科学合理 环境保护护财政支出项目共分为144类，从支出方向的角度，这14类项目可分为四大大类：环保事务管理支出，主要包括：环境保护管理理事务、环境监测与监察、能源管理事务支出，主要要用于提升环境管理能力；基础预防支出，主要包括括：自然生态保护、天然林林保护、退耕还林、风沙荒荒漠治理、退牧还草支出；污染治理支出，主要包括括污染防治、污染减排支出出，直接用于对污染的防治治；长远预防支出，主要包包括能源节约利用、可再生生能源、资源综
11、合利用、其其他节能环保支出，主要用用于提升效能和产业改造升升级，从长远角度对环境进进行保护。环境保护财政支支出项目体现了对环境保护护的系统性和整体性，在直直接污染防治的基础上，注注重了基础预防和长远的节节约利用，兼顾了当前与长长远，结构科学合理。 三、环境保护财政支出的问问题及分析 环境保护财财政支出的稳定增长性不足足 环境保护财政支出虽虽然每年都在增长，但增长长率起伏较大，20162016年每年的增长率率分别为：%、%、%、%、%、%和%。从年度横横向对比来看，以20166年为分界点，之前支出增增长率较高，年均达到%；2016年之后增长率快快速回落，2016年的增增长率仅相当于2016年年的
12、%，2016年之后则则一直稳定在12%左右。增长率的起伏主要有以下下原因：一是XX年设立节节能环保科目后，环保受到到各方的重视，掀起了投资资高潮，但随后重视程度有有所下降；二是XX年发生生了全球金融危机，为避免免危机波及我国，推出了44万亿元投资，加大了基础础设施的建设力度，环境保保护获得了大量的资金注入入；三是XX年北京奥运会会促使政府加大了环境保护护的投入。增长率的起伏显显示了环境保护财政支出尚尚未形成稳定的增长机制，在一定程度上依然带有应应急导向，受国家投资大环环境的影响，尚未从根本上上作为一个独立的主体受到到高度重视。 地方政府府对环境保护重视程度有待待进一步提高 从总体上上看，XX年
13、以来地方环境境保护的支出每年都在增加加，从亿元增长到亿元，规规模增加了倍，年均增长率率达到20%。但从表2可可以看到，中央转移支付是是构成地方支出的重要部分分，2016年以来中央转转移支付资金占地方支出的的比重分别达到59%、558%、60%、67%、51%和49%，是地方方支出的重要来源，具有举举足轻重的地位。如扣除中中央的转移支付，XX22016年由地方的实际支支出分别降低到亿元、亿元元、亿元、亿元、1 亿元元、亿元、亿元和亿元，22016年的支出仅为XXX年的倍，年均支出净增额额仅为117亿元，增长率率仅为%。此外，地方支出出的起伏较大，XX年以后后年净增额分别为：亿元、-亿元、亿元、亿
14、元、-亿元、亿元，亿元，7年年中有2年净增额为负。 地方支出的实际说明地地方对环境保护的重视程度度相对中央来说还有一定差差距，原因主要有以下四点点。 1. 事权划分不不清。环保事权是中央、地地方在投资、治理等方面职职责划分的基础，事权不清清导致责任不明，尤其在跨跨行政区域的污染治理上，导致地方向中央推卸责任任，地方之间、管理部门之之间推诿扯皮。 2. 税收制度的制约。19994年实行分税制后，财权权向中央集中，地方财权弱弱化，但地方承担的公共服服务职责却越来越大，出现现了权责倒挂的现象，面对对巨大支出压力，地方在环环保上的财力十分有限。税税制结构也制约了地方保护护环境的积极性，由于税种种的划分
15、，流转税和企业所所得税成为地方的主要税收收来源，但对这两种税收贡贡献最大的是工业项目，为为了维持税收，对一些污染染工业项目地方只能降低环环保要求，降格以求。同时时，地方对土地财政的过度度依赖又进一步加剧了环境境保护的难度。 3. 环境污染出现跨行政区域域的新特征。近年来，污染染出现了以跨区域、跨流域域为代表的跨行政区域的新新特征，治理难度加大。但但目前环境保护实行的是属属地负责制，因此地方侧重重对辖区的污染进行治理，而对跨行政区域污染的治治理积极性不高，一是治理理难度大，地方缺乏治理能能力；二是治理跨行政区域域污染容易出现一方污染另另一方买单的支出收益不对对等而为别人做嫁衣的状况况。王敏、胡汉
16、宁通过博弈弈论研究发现，由于存在博博弈困境，在缺乏有效的外外部约束规则下，地方政府府之间会出现竞相懈怠环境境质量改善的责任10。同时，近年来出现的跨跨区域雾霾现象，单个地方方政府显然缺乏治理能力，必须通过中央加大统筹协协调，地方通力协作才能取取得成效。 4. 贫困困问题的制约。为完成全面面建成小康社会的目标，近近年来各地都积极推进了以以利用当地自然资源为主要要方式的扶贫开发工作。但但据统计，在我国生态脆弱弱地带约有70%以上的县县是贫困县，在扶贫开发工工作中这些县往往成为扶贫贫的主战场，受资金、管理理和技术的制约，不合理的的开发往往意味着脆弱的生生态受到破坏，但在脱贫和和环境保护两者之间，脱贫贫一般会成为优先选项。环环境保护财政支出规模仍然然偏小 根据国际经验，环境保护投资占GDP的的比例达到1%时，可可以控制环境污染的趋势，比例达
