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1、农村社会救助制度建设与实施省民政厅救助处 （2011-09-18）一、社会救助制度的起源对农村贫困人口的生活救助，自新中国成立以来，始终得到了党和政府的重视，并逐步发展和完善为以农村最低生活保障制度，从其发展演变来看，我国的社会救助是从社会救济发展而来，通常来说，救济是一种消极的救贫济穷措施，基于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府的责任而采取的长期性的救助。1、农村反贫困事业的发展过程-救助制度发展改革开放前，在计划经济体制优先发展重工作指导下，加之政治运动的影响，我国农业生产发展迟缓，农民生活水平普遍较低，贫困
2、问题十分严重，那时的中农村基本上处于“整体贫困”的状态。据推算1978年，全国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口2.5亿人，占农业总人口的30.7%。由于贫困面大，贫困人口多，贫困程度深，国家财政状况较为困难，政府难以对不同地区或人口采取有所侧重的反贫困措施，除各级政府安排专项资金对遭受自然灾害的灾民给予救济外，主要通过农村集体经济组织提取和积累的集体收益，对贫困农民给予必要的救济。特点是针对临时性、突发性生活困难，救济对象与水平没有明确的标准依据，随意性大。改革开放以后，我国农村的一部分地区和一部分人率先富裕起来，“整体贫困”状态被打破，逐渐演化为一种“边缘化贫困”，即贫困人口高度集中在由于
3、自然、历史、经济和社会政策等方面原因而处于发展弱势的“老、少、边、穷”地区。到2000年，我国农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农业总人口的比例下降到3%左右，基本实现了到二十世纪未解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。这一时期，各级政府在进一步加强农村扶贫开发工作同时，加大救灾投入，开展了农村五保供养，对农村常年生活困难的特困人口给予一定救济。进入21世纪，国家政府继续加强农村扶贫开发工作的同时，提出统筹城乡经济社会发展，工业反哺农业，城市支持农村和“多予、少取、放活”等一系列支农惠农政策，农牧民人均纯收入逐步增加，农村贫困人口数据持续下降，2006年，全国绝
4、对贫困人口2148万人，占农村总人口2.3%，低收入人口3550万人，占农村总人口3.7%。这一时期，党的十六大提出有条件的地区探索建立农村最低生活保障制度，进一步完善特困户生活救助，逐步建立起农村特国户定期定量生活救助制度，之后转变为农村最低生活保障。2、我省农村最低生活保障制度演进过程探索与实践我省的农村居民最低生活保障制度是由开始于2004年农村特困群众救助制度发展演变而来的。其发展过程大致经历了以下四个阶段：一是2004年以前的试点摸索阶段；二是2004年至2006年底的特困群众救助阶段；三是2007年的农村低保制度建制阶段；四是2008年后的不断完善提高阶段：试点摸索阶段。1997年
5、5月，青海省政府办公厅下发了关于转发省民政厅的通知（青政办199770号），决定在青海省互助县进行农村居民最低生活保障制度的试点工作。试点以储粮会为依托、保障基本口粮、再补点零用钱”办法，开展了最初的农村低保工作。在试点取得成功的基础上，青海省民政厅下发了青海省建立农村最低生活保障制度的指导方案（青民发1997137号），按照“低标准起步，多形式救助”的思路在全省积极探索实行农村困难群众最低生活保障制度。经过几年的不懈努力，到2003年底，全省44个县（市、区、行委）均建立起了农村最低生活保障制度，全省核定保障对象45309人，占全省农业总人口的1.4%。特困救助阶段。党的十六届三中全会提出了
6、建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，健全城市居民最低生活保障制度，有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度的总体要求。为落实这一总体要求， 2004年2月我省出台了青海省农村牧区特困群众救助暂行办法，按先建章立制并逐步完善的原则初步搭建完成了我省农村贫困群众救助机制，截止2006年底全省纳入救助制度农村特困人口22.9万人。农村低保健制阶段 。2007年初，青海省政府下发关于建立农村牧区居民最低生活保障制度的意见（青政20079号），决定从2007年1月1日起在全省建立和实施农村最低生活保障制度。随后，省民政厅、省财政厅联合下发了青海省农村牧区居民最低生活保障制度实施方案（青民发20
7、0716号）。这两个文件的出台和实施，标志着青海省继城市低保制度成功实施后农村低保制度的全面建立和实施。保障人数增加至34.5万人。完善提高阶段。这一阶段主要从2008年至今，通过不断完善制度，提高标准，规范管理，目前全省共有40.07万名农村困难群众纳入了农村低保制度，占全省农牧民总人口的11.3%全省的平均保障标准为1384元。二、农村最低生活保障制度目标任务建立农村最低生活保障制度的目标是：通过建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。1、为全体贫困人口提供最低生活保障，切实有效解决农村贫困人口温饱问题建立农村最低生
8、活生活保障制度，由政府直接对困难群众给予“兜底”式定期定量救助，可以直接、快带地解决农村贫困人口的温饱问题。目前，我国人口多、底子薄、发展不平衡，整体上处于欠发达水平，因此农村最低生活保障制度的首要目标只能是保障少数绝对贫困人口的基本生活，也就是解决他们的温饱问题，就保障的内容和水平而言，满足最低生活保障对象的饱需求是最低生活保障最起码要求，随着经济社会的发展，即使是绝对贫困人口，其生理和心理的基本需求也在发生变化，仍然需要不断提高最低生活保障水平,要根据经济社会发展水平确定具体的政策目标定位。2、以最低生活保障制度形式解决贫困人口“长期困难”的长效机制，稳定持久的解决了他们的温饱问题。首先农
9、村最低生活保障制度实现了救助对象的全面覆盖，就是将家庭人均纯收入低于当地低标准以下的农村贫困人口全部纳入保障范围，做到应保尽保，其次是做到了救助水平的充足性，即通过最低生活保障的救助能够满足贫困人口的最低生活需求，维持最起码的生活水平。第三最低生活保障制度与救灾救济、特困户生活救助、临时救助等帮困措施不同是着眼于长远的制度建设，以利于长期稳定地保障贫困人口的基本生活。由于农村最低生活保障制度瞄准常年贫困人口，主要是没有劳动能力或者主要劳动力丧失劳动能力，以及居住在自然条件恶劣地区的常年生活贫困家庭，其贫困特征是持续时间长、贫困程度深、自救能力差。由政府直接给予其最低生活保障，使其具有生存的基本
10、条件和一定的发展可能性，并感到有政府为他们的基本生活托底，从而改变他们的负面的心理预期，消除悲观失望，树立生活信心。三、建立农村最低生活保障制度的原则建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。要求制度完善，程序明确，操作规范，坚持公开、公平、公正基本原则，实行动态管理，保障对象有进有出，补助水平有升有降。1、公开、公平、公正我省农村低保目前已建立了一整套完善的制度，有明确、规范的操作程序。实施农村最低生活保障制度的根本宗旨和要求是要保证低保工作的公开，公平、公正。要坚持低保政策公开、操作程
11、序公开、对象认定结果公开，低保对象认定过程实行阳光操作，避免暗箱操作，防止发生人情保，关系保等不公平现象，严格实行按标施保，准确棋核定家庭收入，公正的评定低保对象。2、动态管理农村低保工作要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。动态管理有利于提高农村最低生活保障的效率和效益，保证最低生活保障制度的长远健康和可持续发展，促进社会公平正义。-实行动态管理，是为了将符合最低生活保障条件的困难群众及时纳入最低生活保障范围，进行动态管理时，不能靠突击性的一次性核查，而是要建立对贫困群众和低收入群众的动态监测机制，对新出现的分贫困人口及时采取救助措施，对不符合条件的人员及时退出保障范围，努
12、力做到动态管理下的应保尽保。同时根据低保对象家庭收入变化、人员变化及时调整补助水平，确保按标施保。四、农村最低生活保障标准与补助水平农村最低生活保障标准也就是农村最低生活保障线，是依据农村居民基本生活需求而确定的，是农村居民是否属于保障对象的依据，是农村最低生活保障制度的关键内容。1、农村最低生活保障标准内涵农村最低生活堡闪的内涵包括三个层次：一是食物支出，二是衣物支出，三是其他生活必需品支出如用水、用电、燃料等维持基本生存的消费支出。2、农村最低生活保障标准的功能最低生活保障标准是是判断和认定申请最低生活保障的农牧民是否符合保障条件、能否享受保障待遇的唯一标准，只有那些家庭年人均纯收入低于当
13、地保障标准的农村贫困人口才符合保障条件，才有资格享受保障特遇。最低生活保障标准是用来确定补助水平的标准，补助额为保障对象实际收入距离最低生活保障标准的差额。3、我省农村低保标准与补助办法五、农村最低生活保障的操作与管理管理与操作是农村最低生活保障工作的核心，也就是农村最低的生活保障申请、审核、审批程序。严格按操作农村低保审核、审批杜绝“错保”、“漏保”是提高救助效益，促进农村最低生活保障工作的关键环节。1、农村最低生活保障的申请程序及要求2、农村最低生活保障的审核程序及要求3、农村最低生活保障的审批程序及要求4、农村最低生活保障对象的动态管理5、农村最低生活保障对象家庭收入核实与计算6、农村最
14、低生活保障档案管理 六、农村最低生活保障对象的管理与服务切实保障农村低保对象基本生存权益，稳定、持久、有效地解决他们的基本生活困难问题是农村最低生活保障工作的目标，做好农村最低生活保障对象的管理与服务是各级政府保障民生的重要职责所在。1、农村最低生活保障对象范围2、农村最低生活保障对象的权利与义务农村社会救助制度建设与实施省民政厅救助处 （2011-09-18）近年来，全省各级民政工作者坚持以民为本、为民解困、为民服务的工作宗旨，围绕“维护民利、解决民生”这个中心，以强化制度建设为抓手，全面提升农村牧区社会救助工作水平，农村牧区弱势群体的生活条件得到了一定的改善。为促进全省经济社会协调发展，维
15、护社会稳定发挥了重要作用。同时我们也要清醒的认识到，目前社会救助制度落实过程中因主观认识和客观原因存在着一些政策落实不到位问题，今天，借这次乡镇培训班的机会，就我省农村社会救助制度建设和实施与在坐的同仁共同学习探讨，不妥之处，敬请批评指正。对农村贫困人口的生活救助，自新中国成立以来，始终得到了党和政府的重视，并逐步发展和完善为以农村最低生活保障制度，从其发展演变来看，我国的社会救助是从社会救济发展而来，通常来说，救济是一种消极的救贫济穷措施，基于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施；而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府的责任而采取的长期性的救助。因此，
16、n 社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。在调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。以科学发展观为指导，全面建设小康社会，必须构筑有中国特色的社会救助体系，切实维护困难群体的基本权利（生存权）。这是当前各级政府保障民生工作面临的首要任务。也称为公共援助。在实际操作中，通常的作法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的
