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1、饲料级氯化钠监管权之争 最终谁将胜出本刊记者 彭华在动物营养中，钠和氯是动物的正常生长、健康和生产性能所必需的两种元素。但是大多数饲料原料（尤其是植物性饲料原料）中，钠和氯的含量都较低，因此，需要另外加以补充。在饲料产品配方中添加氯化钠是满足动物对钠和氯营养需要的主要途径。而食盐的主成分是氯化钠（NaCl），因此食盐成为补充氯化钠的最简单、价廉的、有效的物质。随着我国养殖业的发展，饲料行业对氯化钠的需求量越来越大，目前每年用量近百万吨，而盐业公司的饲料用盐与饲料添加剂企业的饲料添加剂氯化钠每吨差价在100元以上。为了维护本行业的利益，近一段时间，广西、山东、江苏、河南等地一些饲料添加剂氯化钠被
2、各地盐业管理部门查扣，甚至一些合法经营饲料添加剂氯化钠的企业负责人，以非法经营罪被列为犯罪嫌疑人，农业行政主管部门与盐业主管部门之间的饲料级氯化钠监管权之争被不断升级。本刊记者通过采访相关饲料企业，行业专家及律师，并结合收集的资料，对其中涉及的相关标准、法律法规，存在的争论点，典型案例进行了梳理，最后结合网友和专家的意见为饲料企业下一步维权提出应对招数。1 与饲料级氯化钠相关标准和法律法规1990年生效中华人民共和国盐业管理条例第十九条规定，食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业
3、行政主管部门的指导下进行自销。1996年生效的食盐专营办法规定食盐是指直接食用和制作食品所用的盐，并将畜牧用盐钠入食盐管理范围。2013年对该办法进行了修订，并于2013年12月7日予以发布，将定点生产企业的审批权和食盐准运证的核发权这两项审批权下放至省级。2000年，国家质量监督检验总局发布了食用盐国家标准（GB54612000），规定了食用盐的技术要求、试验方法、检验规则和包装、标志、运输、贮存，并指出该标准所指食用盐为供食用的精制盐、粉碎洗涤盐及日晒盐。2008年，国家质量监督检验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准GB 215132008畜牧用盐。并指出该标准所指畜牧用盐是以食
4、盐为载体，通过添加适量的添加剂，用于畜禽食用的粒状畜牧用盐和畜牧盐舔块。2009年，国家质量监督检验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准GB/T 238802009饲料添加剂氯化钠，饲料添加剂氯化钠感官指标、理化指标、卫生指标、检测方法、检验规则等强制性标准作出了严格规定。并指出饲料添加剂氯化钠是作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，属于饲料添加剂产品。该标准的发布结束了饲料企业只能将食用盐标准和畜牧用盐标准作为产品质量标准的历史。2012年5月1日，新修订的饲料和饲料添加剂管理条例正式实施。条例第三条明确规定：国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民
5、政府饲料、饲料添加剂管理部门负责本区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。2013年12月30日，农业部发布新修订的饲料添加剂品种目录，并于2014年2月1日正式实施，氯化钠作为矿物元素饲料添加剂都名列其中，并宣布2008年12月11日公布的饲料添加剂品种目录（2008）（农业部公告第1126号）同时废止。2013年10月10日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了新修订的饲料标签（GB106482013），并于2014年7月1日起正式实施。新修订的饲料标签标准中将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。在2014年食盐计划安排意见中，国家发展改革委要求2014
6、年食盐计划编制工作本着形式从简、务实高效的原则，只编制和下达食盐销售计划及省际间调拨计划（包括直接食用、食品加工用盐；加碘和非碘食盐），畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。2013年11月，国家发改委发布关于编制2014年国民经济和社会发展计划（草案）的通知（发改综合20131946号），规定2014年，畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。2 争论焦点饲料级氯化钠的管辖部门存在争议有人认为，按照饲料和饲料添加剂管理条例、饲料添加剂品种目录（20
7、13）等相关规定，作为饲料添加剂的饲料氯化钠的生产应由地方饲料添加剂管理部门监管。饲料企业从取得省级饲料管理部门核发的饲料添加剂氯化钠生产许可证和产品批准文号的生产企业采购饲料级氯化钠只要，进行饲料生产，是合法行为。饲料氯化钠作为畜牧用盐适用食盐专营办法，而其氯化钠含量超过95%，属于地方盐业管理条例如江苏省盐业管理条例实施办法规定的氯化钠含量60%以上盐产品。因此，反对方认为，按照食盐专营办法、食盐加碘消除碘缺乏病危害管理条例及地方盐业管理条例相关规定，饲料氯化钠的生产、运输、销售等环节应由地方盐务局监管，饲料企业销售的饲料氯化钠应从取得食盐批发许可证的企业购进，否则为违法行为。饲料级氯化钠
8、适用法存在争议按照立法法第八十三条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，使用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。这确立了我国司法实践中法律适用的两项基本规则即“新法优于旧法”和“特别法优于一般法”。新法优于旧法规则也称后法优于先法规则，新的规定优于旧的规定规则，其基本含义是，当新法和旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法，在新的法律生效后，与新法内容相抵触的原法律内容终止生效、不再适用。饲料和饲料添加剂管理条例和食盐专营办法分别于2011年和1996年由国务院颁布。因此，按照新法优于旧法规则，饲料级氯
9、化钠的相关管理应该依据饲料和饲料添加剂管理条例，而不是食盐专管办法。但也有人指出，食盐专管办法已于2013年进行了修订，按正式实施时间，该法相对于饲料和饲料添加剂管理条例应是新法。一般法是指在时间上、空间上、对象上以及立法事项上所作出的一般规定的法律规范。特别法则是与一般法不同的适用于特定时间、特定空间、特定主体（或对象）、特定事项（或行为）的法律规范。司法机关在适用同一机关制定的一般法与特别法时遵循的是“特别法优于一般法”的规则。食盐专营办法对氯化钠的规定可以视为特别规定，从这个方面看，盐务局似乎有权对饲料级氯化钠进行监管。饲料级氯化钠是否属于食盐（畜牧用盐）有人认为饲料级氯化钠属于饲料添加
10、剂不属于食盐（畜牧用盐）。饲料用氯化钠、食盐和畜牧用盐均有国家标准，三个标准对产品的控制指标存在明显区别（表1）。一是作为饲料添加剂的氯化钠不需要加碘，而食用盐标准对碘含量有明确的规定。碘是动物必需的微量元素。当饲料中碘含量不足或过量时，都会对动物的生长、健康和生产性能产生不良影响。我国配合饲料中的碘目前一般通过添加剂（如碘化钾、碘化钠、碘酸钾和碘酸钙）或添加剂预混合饲料来加以补充。由于不同动物种类、不同生长阶段、不同生产水平对碘的需求量不同，而且由于各地土壤、水中碘含量的差异较大，致使饲料原料中碘含量的差异也较大，因此，饲料企业在生产饲料产品时需根据产品的适用对象和所用原料的碘基础含量来确定
11、碘的实际添加量。考虑到配合饲料中的碘一般已通过碘源添加剂加以补充，因此，在GB/T 238802009饲料添加剂氯化钠标准中未对氯化钠产品中的碘含量作低限要求。在制定此标准的过程中，也曾有人提出，为了防止在配合饲料中对碘的重复添加，可否考虑对氯化钠产品中的碘含量规定上限要求。后经讨论认为，加碘会增加企业的生产成本，生产饲料添加剂氯化钠的企业一般不会添加碘制剂，故规定上限要求没有实际意义。因此，最终在GB/T 238802009饲料添加剂氯化钠标准中没有对碘含量作出规定。二是为了使添加剂氯化钠在配合饲料产品中易于混合和分布均匀，一般要求氯化钠产品有较细的粒度，而食用盐标准规定的粒度较大，且波动范
12、围也较大，不像饲料添加剂氯化钠的粒度有较严格的要求。三是，饲料添加剂氯化钠对“白度”指标的要求低于食用盐标准的规定，这是因为配合饲料产品由多种原料组成，色泽变化大，而氯化钠在配合饲料中添加比例较小，添加后不可能对产品色泽造成明显影响，因此，对“白度”不必要求过高，这样有利于降低氯化钠产品的成本。同理，饲料添加剂氯化钠标准中对氯化钠的含量规定为95.5%，饲料行业认为饲料添加剂氯化钠产品达到这个标准就可以了，而食用盐标准的要求一般较高，有的盐业主管部门人员认为上述标准（95.5%）偏低，这种产品若用于食品生产上是不安全的。另外，根据国家标准GB 215132008畜牧用盐可看出，畜牧用盐属于混合
13、物，而饲料级氯化钠属于纯净物。表1 饲料添加剂氯化钠与食盐和畜牧用盐的区别项目饲料添加剂氯化钠食盐畜牧用盐执行标准GB/T 238802009GB 54612000GB 215132008含碘要求无2050 mg/kg10100 mg/kg专营要求没有有有定价机制市场定价国家定价国家定价是否实行指令性计划管理否是否生产许可证颁发单位省级人民政府饲料管理部门省级人民政府盐业主管机构省级人民政府盐业主管机构是否实行批发许可证制度否是是是否需要食盐准运证否是是监督管理部门农业行政主管部门盐业行政主管部门盐业行政主管部门注册商标种类第31类第30类第30类生产经营违法适用法律饲料和饲料添加剂管理条例食
14、盐专营办法食盐专营办法包装标签GB 10648-2013饲料标签标准GB 7718-1994食品标签通用标准GB 7718-1994食品标签通用标准国名经济行业分类类型C类A类A类反对方则提出了两条反对意见，一是农业部畜牧兽医局在对中国盐业总公司要求贵部解释105号公告的请示的复函（2001农牧便函字第27号）中指出，用于饲料加工的氯化钠属于畜牧用盐，应遵守食盐专营办法。但记者咨询律师后，被告知，任何基于被废止的规定建立的法律法规都是无效的，2003年12月9日，农业部已发布公告宣布1999年7月26日农业部发布的允许使用的饲料添加剂品种目录（农业部公告第105号）即日起废止，可见，该复函是无
15、效的。二是饲料添加剂氯化钠的国家标准所采用的多项指标，均采用国家对食盐卫生的检测标准，该产品的各项理化指标，均未改变食盐的属性，也未对食盐进行再加工，因此，可将饲料添加剂氯化钠认定为食盐。3 典型案例案例1：国务院法制办裁定牛羊用微量元素预混合饲料不属于畜牧用盐2003年，内蒙古赤峰市盐务局依据食盐专营办法（国务院令第197号）第十四条“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户，代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”和第二十八条“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，认为赤峰市畜牧兽医药械供应站所经销的牛羊用微量元素预混合饲料就是畜牧用盐，应由盐务部门管理，而畜牧兽医药械供应站依据饲料和饲料添加剂管理条例（国务院令第327号）第二条“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的饲料，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料”的规定，认为他们所经销的牛羊用微量元素预混合饲料是饲料添加剂厂生产加工的含多种微量元素的混合饲料，是添加了氯化钠的终极产品，应由饲料行政主管部门管理。内蒙古自治区赤峰市畜牧兽医药械供应站不服赤峰市盐务
