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1、一、课题研究背景及意义社区是社会的基本单元，是构建社会主义和谐社会的重要基础。加强社区建设，科学合理配置社区公共服务设施，为社区居民营造一个设施完善、安居乐业的生活环境，这对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要。社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高，范围也越来越广。而目前重庆城市建设发展过程中，社区公共服务设施往往不容易引起人们的重视和关心，存在的矛盾也很多，大多数时候都是作为配盘的“添头”出现。在规划设计和管理上缺乏系统性和原则性，不能真正体现广泛覆盖和
2、急人所急的实用价值。现阶段重庆正处于提升城市实力，创建宜居城市的重要时期。社区这一层面的和谐发展将直接关系到打造宜居城市的各个方面。如何在这个过程中落实“以人为本”的科学发展理念，建立以需求为导向的社区公共服务设施配置标准，从空间上合理进行资源分配、从服务对象上突出特色与针对性、在建设管理上确保规划的完整实施，对实现宜居重庆的发展目标有着重要的实践意义。二、课题研究成果深度本次课题研究以重庆市高新区（南区）为对象，通过对现状的摸底和对各职能部门的走访，获得目前该地区社区建设发展状况的第一手资料。采取对居民及管理部门进行问卷调查的方式，找出当前社区建设存在的问题和制约因素；通过对国内同类型城市的
3、建设标准的比较分析，吸取当地的经验与优势，并结合当地的实际状况与发展趋势，从对社区公共服务设施的总体布局、类型特色、规模标准等方面进行定性、定量分析研究。在研究成果内容上，将明确各社区单元的划分和层级结构；在设施种类与规模探索出合符本地现状实情及发展趋势的设施建设标准；在区域总体层面上进行统筹安排，合理有效地分配各类设施；在空间上重点落实主要的公共服务设施用地，并以图则的形式进行表达，便于与城市规划管理相接轨；在实施方面制定相关的管理措施和保障机制；在设施管理方面提出合理的建议与策略。三、社区公共服务配套设施现状分析（一）社区发展现状高新区（南区）下辖石桥铺街道和渝州路街道，辖区总面积约17.
4、5平方公里。石桥铺街道辖区面积约11.2平方公里，已建社区14个，常住人口14.7万人，平均每个社区1.05万人。渝州路街道是高新区（南区）成立时由石桥镇转制建立起来的一个新街道，辖区面积约6.3平方公里。目前渝州路街道是高新区（南区）近期重点建设的区域，现已成立6个社区，常住人口5.3万人，平均每个社区0.88万人，其中除渝州路二居委会是从石桥铺街道划过来的一个老社区外，其余社区正在建设完善中。（二）社区公共服务配套设施建设情况渝州路街道主要存在两个问题：一是设施建设区域不平衡，建设最好的兰花社区办公服务用房和室外场地标准较高，从石桥铺街道划过来的渝州二居委会和龙井湾社区的配套设施条件较差；
5、二是正在新建设的社区配套设施标准不统一，设施种类、规模数量、空间布局缺乏整体上的考虑。石桥铺街道辖区内城市开发建设基本完成，社区配套设施的建设用地基本上没有拓展空间。普遍存在办公及配套用房面积小、人均指标低，设施陈旧、种类不完善，缺乏室外活动场地，社区功能缺乏基本的空间载体支撑。（三）存在的主要问题1、设施建设与管理方面的问题由于城市规划和房地产开发的利益出发点不同，在规划管理和进行房地产项目开发的过程中，各自考虑问题的侧重点不同，不可避免地会产生一些矛盾，主要有几个方面问题。（1）公共服务设施配套建设与投资主体不落实之间的矛盾由于不同开发用地的规模、建设时序，投资主体的不同，在公共服务设施配
6、套的建设过程中常常出现不同投资主体之间互相推诿的现象，即使是规划预留的公共设施配套用地，也由于投资主体的难以落实而迟迟不建。（2）公益性公共服务设施配套建设与市场逐利意识的矛盾由于受开发利益的驱使，开发商常常只建有利可图的商业服务设施，而象文化教育、医疗卫生、社会福利等易受市场侵蚀的一类公共服务设施则无人问津，造成公益型公共服务设施配套的不足和缺项。（3）社会发展的新需求与落后标准之间的矛盾随着人们对居住环境的需求从基本的物质与安全层面而转向更高层面，对文化、体育健身、休闲娱乐、保健等方面的需求日益强烈，同时社会人口的不断老龄化需要增设老年公寓、养老院和托老所等设施，这些都需要明确的标准和实施
7、办法，否则很容易造成缺项。（4）公共服务设施配套的完善与建设标准的不确定性之间的矛盾公共服务设施配套的完善需要统一建设标准并预留用地，但是目前公共服务设施的建设都是零星开发、分散建设，标准不统一、从而造成公共服务设施分布不集中，建设标准低，居民使用不便、市容景观差等问题。（5）公共资源的共享性与开发单元管理之间的矛盾现行的居住区公共服务设施配套按照“谁开发、谁配套”的原则进行。由于在产权和管理权的界定上不清晰，使公共资源的开放和共享程度降低，分层隔离现象比较突出，这将会导致公共设施的利用效率和服务范围受到一定程度的影响。2、规划设计与管理方面的问题目前社区公共服务设施规划主要是在控制性详细编制
8、的阶段开展，按照人均公共设施指标来确定相关的设施用地。由于受编制观念、技术手段及规模单元等诸多因素的限制，在社区公共服务设施规划中显得比较随意，缺乏全面、统一的安排。（1）社区公共服务设施规划缺乏明确、统一的标准作为依据。目前的社区公共服务设施的设置标准主要是依据城市居住区规划设计规范和相关设施的管理部门的内部标准。在不同时期和不同设计人员的偏好影响下，公共服务设施的种类、规模、数量及分布会在区域空间上出现分配不均，标准不一及相互协调不好的现象。（2）服务对象和项目类型范围的界定比较模糊城市规划中的社区公共服务配套设施规划主要是在空间和规模上进行了分配，对服务对象和范围的界定比较模糊。而社区与
9、居住区的区别在于它不仅仅是一个空间概念，还体现在居民对它的认同感和归属感。因此在规划中单纯的按居住人口平均分布设施资源的规划手段，容易造成公共资源使用效率低下。（3）规划表达方式不利于设施的管理控制受地块面积划分的下限要求约束，规划中对空间需求很小社区公共服务设施用地的表达不明确。类似中小学这一类较大的设施用地可以在规划图则中明确标识，但是大量涉及居民生活的公共服务设施一般用地规模很小或者可不单独占地，因此在规划图则中一般没有落实用地，而是以指标的方式要求在规划地块内进行配建，最后往往混杂在商业性开发中，不容易控制，易被侵占和变更。 （4）开发地块规模大小不一而导致公共服务设施配套的缺失。现行
10、的居住区公共服务设施配套按照“谁开发、谁配套”的原则进行，当开发规模较小时，相应指标的配套设施很容易由于面积过小而流失，当若干个小规模住宅开发加在一起产生对较大面积的公共服务设施需求时，又会出现难以落实到任何一家的状况，实施难度较大。四、指导思想及总体目标以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大会议精神，落实以人为本的科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展。在总体规划、控制性详细规划的指导下，以服务群众为宗旨，以群众满意为准则，按照“区域规划最佳、设施配置最优、服务效率最高、资源效益最大”的要求，从满足居民的生活需求出发，因地
11、制宜，整合社区资源，促进社区公共服务设施合理配置，强化社区服务功能，完善社区综合管理和保障体系。推动社区规范化建设，迈步建成“管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和”的现代化社区。社区公共服务设施规划是控制性详细规划的重要组成部分，也是实施城市规划网络化管理、推进社区建设、构建和谐社会的前提和依据之一。通过科学规划、规范管理和有效的保障机制，在中、近期建设行动计划期限内，按照“社区有规划、设施能落实、居民可共享”的总体目标。逐步推进社区建设，形成区内社区公共服务设施布局合理、配套齐全、使用方便、功能完善、环境优美、管理高效，适宜国内外各类人士生活、学习和创业的新型和谐社区格局。五、高新区（南区
12、）社区公共服务配套设施项目界定（一）社区公共服务配套设施的功能生活服务设施和市政设施历来是城市规划的重点，尽管有计划经济时代的特点，但还是有相对明确的指标体系，而公共服务设施并无明确的指标标准，将是本课题重点研究的对象。社区公共服务配套设施的功能应满足社区以下四个方面的内容：1、满足社会交往需要，使社区成为真正意义上的邻里中心。2、满足社会参与需要，社区成为人们表达权利和参与社会事务管理的场所。3、满足社会救助需要，即要为全体居民提供公共服务，更要为特殊群体、弱势群体提供社会救助服务。4、满足民主自治需要，社区成为居民开展自治活动、学习和获得自治经验、自治意识、自治能力和自治技能的场域。（二）
13、社区公共服务设施规划项目设置依据1、以居民实际需求为向导供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则。所谓需求是指城市居民未满足的需要，就公共服务而言，实际是指公共物品的短缺，即供给满足不了需求。据全国社区普查的数据表明，城市社区公共服务配套设施供应不足是一个全国性的普遍问题，重庆也如此。通过对高新区（南区）居委会及社区居民的问卷调查，反映了居民生活中主要困难和对社区公共服务配套设施的需求强烈，并且有多样性和差异性的特点。高新区（南区）社区居民的主要困难调查表（居委会负责人问卷）选项比例排 序产 品 属 性没有工作53.72再就业培训没钱看病41.93社会保障缺乏公共活动场所和公益活动设施7
14、2.61文化体育环境卫生差30.54生态环境治安状况不好17.15公共安全就医不便8.66医疗卫生高新区（南区）社区居民的主要困难调查表（居民问卷）选项比例排 序产 品 属 性收入太低不能养家48.71社会救助没有工作45.52再就业培训没有社会保障41.43社会保障噪声太大25.34生态环境看病很不方便18.65医疗卫生托老、托幼不方便15.16社会福利调查显示在高新区（南区），社区公共服务设施覆盖率占50%以上的只有4项，而低于50%的有11项。这充分反映了社区公共服务设施的短缺现状。高新区（南区）社区公共服务设施覆盖率项目警务室室外健身活动场所市民学校图书室老年活动室覆盖率（%）86.7
15、65.562.347.841.7项目法律咨询医院卫生院文化广场室内健身活动场所老年大学覆盖率（%）21.928.728.019.215.1项目养老院老年公寓心理咨询室青少年活动中心幼托卫生服务站覆盖率（%）16.511.041.242.356.5在城市化背景下，北京市、上海市、武汉市等城市在社区规划时均重视公共服务设施的建设。2、符合社区公共服务设施的本质属性社区公共服务是以社区为单位提供的，用服务形式满足社区居民群体性消费需要的社会公益产品。其核心要点包含两层意思：一是适合社区这一层面能够提供的服务项目，二是服务的对象是公共群体而不是私人个体。因此本课题研究的社区公共服务设施重点倾向那些市场不能自行解决和不愿意去做的非营利性公共服务项目类型，比如老年服务、社会救助和职业培训类等。3、结合国家规范和重庆市相关规定，吸收借鉴先进城市的施行经验国家建设部将居住区服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等八大类，在这之下又细分成众多小项。同时重庆市近期也出台了重庆市城乡规
