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1、浅谈残疾人社会保障体系和服务体系建设省残联办公室陈永红一、“两个体系建设”的基本内涵及其重要意义2008年3月，中共中央、国务院下发了关于促进残疾人事业发展的意见 （中发20087号，简称中央7号文件），全面部署了残疾人工作任务，提出了 “在新的起点上加快发展残疾人事业”等一系列具体措施，是我国残疾人事业发 展的纲领性文件。其核心内容为“残疾人社会保障体系和服务体系建设”，即“两 个体系建设”。要搞清“两个体系建设”问题，必须首先搞清楚两个体系建设的 基本内涵。残疾人社会保障体系的重点是完善残疾人社会保险政策，做好残疾人生活救 助工作，发展残疾人社会福利和慈善事业。 从广义上讲，残疾人社会保障
2、是指通 过立法和政策规定对有残疾的公民的生存权、文化权、发展权给予保障的社会 制度。如残疾人保障法规定的康复、教育、劳动就业、文化、生活福利、 无障碍环境等六个方面保障内容。 从狭义上讲，就是国家和社会对生活有困难的 残疾人的基本生活和福利给予帮助。如残疾人保障法第六章提出的动员残 疾人参加社会保险、对生活有困难的残疾人给予救助、对“三无”残疾人给予供 养、对不同类别残疾人生活中的特殊需求给予帮助，等等。残疾人服务体系以康复服务、教育服务、就业服务、托养服务、综合设施服 务、无障碍服务、建立健全残疾人法律服务等服务体系建设为首要目标和核心内 容。残疾人服务体系是指以残疾人生活、生存与发展的直接
3、需求为目的的服 务，是社会服务中基本公共服务的一个部分，其领域广泛、内容丰富。它 涉及到为残疾人服务的主体建设（服务机构和队伍建设）、平台建设（服 务设施建设）和载体建设（服务活动），等等。加强残疾人社会保障体系和服务体系建设，有利于促进国家社会保障 和服务制度的建立完善，对促 进社会公平、缓解社会矛盾、维护社会稳定，对保障残疾人的权利、维护残疾人的尊严、发挥残疾人的潜能， 激励和调动残疾人充分参与社会生活等方面，具有积极的作用。中国残联为加强对“两个体系建设”的领导，组建了中国残联“两个体系建设”领导小组及办公室，并在全国确定了 13 个省（直辖市、自治区）为重点联系省（直辖市、自治区）、
4、3 个专项试点城市和3 个试验区，有计划、分步骤地推进“两个体系建设”。我省被中国残联确定为重点联系省，作为重点联系省，省残联也相应成立了“两个体系建设”领导小组及其办公室；同时，我们按照边试点边推进的原则， 综合考虑经济基础、 地理位置和工作基础等因素， 确定合肥、滁州、安庆、铜陵、马鞍山、黄山、淮北、蚌埠等8 个市为重点联系市，进行重点推进；同时，对未被纳入重点联系的市，按照每个市确定一个县（区）作为重点联系县（区）的要求，确定9 个县（区），作为重点联系县（区），在省残联“两个体系建设”领导小组办公室的督促指导下，积极开展工作。那么，残联在“两个体系建设” 中应该扮演什么角色？如何贯彻落
5、实好中央7 号文件和省委13 号文件精神，推进残疾人社会保障和服务体系建设，构建共建共享的和谐安徽？诸如此类的一系列问题， 是各级残联组织和每一位残疾人工作者值得思考和探索的重大课题。二、我省残疾人社会保障体系和服务体系建设现状在基本生活保障方面。 近年来，特别是“十一五”以来，我省 各 级 党委 、政 府 和 有 关 部 门 认 真 贯 彻 科 学 发 展 观 ，坚 持 以 人 为 本 ，高 度 关 注 民 生 ，高 度 重 视 支 持 残 疾 人 事 业 的 发 展 ，以贯彻落实党的十七大、中国残联五代会精神， 以及中央 7 号文件和省政府202 号令为主线， 在制定残疾人事业“十一五”发
6、展纲要的基础上，着力加强政策建设，纷纷出台了一系列扶残、助残政策，努力推进残疾人社会保障制度建设，初步形成了残疾人社会保障体系框架。其主要标志是：省委、省政府出台的对残疾人基本生活保障采取低保加优保、普惠加特惠的一系列政策，其中包括 贫困重度残疾人生活特别救助实施办法。在这里，我想有必要向大家介绍一下关于我省贫困重度残疾人生活特别救 助如何提出、如何引起领导关注、如何纳入民生工程的问题，因为这对于残联 如何充分利用各种资源，如何争取残疾人特殊优惠政策的出台，如何推进残疾 人社会保障体系建设，都很有借鉴价值。在保障需求方面，残疾人具有特殊性。比如，对部分残疾人单独列户施以最低生活保障， 全额享受
7、最低生活保障金是完 全合情、合理、合法的，也充分体现了党和政府的社会责任。然而，我们现行的 低保政策是按户来计算人均收入的， 并给予差额补助到低保线，这对残疾人来说 有失公平。有部分残疾人不可能成立家庭，要一辈子依附父母或兄弟姐妹家庭生 活，按家庭户来计算人均收入，可能因高于最低生活标准，导致不能享受低保； 或略低于最低生活标准，而只能享受少量的差额补助。这部分残疾人因为没有收 入，或极少收入，在父母或兄弟姐妹家庭中没有地位，活得很没有尊严。我国宪 法第四十九条规定：父母有扶养未成年子女的义务，这是“有限责任”。可是， 事实上，对于没有完全民事行为能力或重度残疾、生活完全不能自理的残疾人， 其
8、父母承担了从孩子出生到死亡的 “无限责任”。残疾不是残疾人本人或其家庭 应当承受的问题，而是人类历史发展进程中不可回避的必然要付出的代价，是社会问题。残疾人及其家庭本来已经承受了残疾带来的巨大痛苦，再让他们承担无限责任是很不公平的。残联有责任帮助这些家庭由“无限责任”转变到“有限责 任”。又比如，我省正在实施的贫困重度残疾人生活特别救助、聋儿语训、重度 精神病患者免费服药，以及新农合、新农保等对残疾人的特殊优惠政策， 不但不 会造成制度的不平衡，相反，恰恰弥补了制度的缺陷，真正体现了社会公平。生 活救助是以贫困程度为标准的，这只考虑到收入因素，却忽视了支出因素。残疾 人的支出结构有别于非残疾人
9、。残疾人为了维持正常生活，除了与非残疾人必须 支出的项目外，还必须额外增加一些支出项目。例如，购买、维修、更换辅助器 具的支出，长期康复护理费的支出，长期康复训练费的支出，长期甚至终生服用 药品等的支出，这些特殊支出项目，非残疾人是完全不需要的，而残疾人是必不 可少的。所以，将贫困残疾人纳入最低生活保障或五保供养， 对少数情况特殊的 残疾人而言是远远不够的，残疾人的生活质量远远低于非残疾人。基于以上种种 原因，残联有责任为残疾人争取更多的政策突破， 提供帮助，满足广大残疾人群众的特殊保障需求。 这里需要强调的是， 残联在争取政策的时候要注重调研， 有理有据， 讲求策略。 比如， 被纳入今年省民
10、生工程的贫困重度残疾人生活特别救助， 当初依托省政协做了大量调研工作， 请政协委员参与调研， 深入到残疾人家庭， 了解他们的实际生活状况， 广泛征求残疾人群众的意见， 最后形成调研报告甚至形成了政协提案， 结果引起了省领导的高度关注。 在此基础上， 省残联与各有关部门积极协调争取， 得到了相关部门的大力支持， 最后使得我省贫困重度残疾人生活特别救助最终被纳入省民生工程，全省有近40 万贫困重度残疾人直接受益。 这正如有的领导同志所说的， 对于残疾人工作， 不是不人道， 而是不知道。各级残联在争取残疾人优惠政策的时候一定要首先摸清情况， 掌握准确数据， 做到有理有据， 才能引起主要领导的高度重视
11、， 才能得到有关部门大力支持， 让他们从内心认识到确实需要出台该项政策。同时，还可以借鉴兄弟市、县级残联，甚至其他省的关于残疾人的特殊优惠政策， 向主要领导据理力争， 直至形成政策法规。当前，各市、县、区残联正在制定贯彻中央7 号文件和省委13 号文件的实施意见，尤其要认真借鉴以上两点做法。在康复方面 ，省里出台了贫困白内障患者复明工程实施意见及关于对参加新农合和城镇医保的残疾人装配辅助器具给予补助的意见 ， 在继续实施对纳入项目的聋儿语训、 白内障复明、 精神病防治等重点康复工程给予补贴政策的基础上， 把残疾儿童康复、 肢体残疾人装配假肢纳入新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险报销范围。在就业
12、方面， 省里在继续实施 安徽省按比例安排残疾人就业办法 的同时，出台了安徽省残疾人“万人就业工程”实施方案等10 多个残疾人就业政策及配套文件，残疾人就业政策体系进一步完善。在扶贫方面， 省里出台 安徽省康复扶贫贷款管理体制改革实施意见 、 残疾人事业专项彩票公益金农村贫困残疾人危房改造项目安徽省实施方案 等， 优先将贫困残疾人康复和基本生产、 生活保障， 纳入扶贫开发、 危房改造计划予以重点扶持。在特教方面， 省里出台了安徽省残疾人教育“十一五”实施方案和国家彩票公益金助学项目，为推动 30 万人口以上、尚未建立特教学校的县抓紧建立特殊教育学校， 动员社会力量多渠道、 多形式筹集扶残助学资金
13、， 帮助贫困残疾学生完成学业，提供了依据。在基层基础建设方面， 省里出台 关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见。在维权方面， 省里出台 安徽省残疾人法律救助维权行动 2008 年实施方案 ，要求司法部门和法律服务机构， 对残疾人提供优先、 优质、 优惠的法律援助和服务，并根据残疾人的经济状况减免相关费用。同时，要求加大执法检查力度，依法严厉查处侵害残疾人权益的各类案件，有力地推动了残疾人合法权益的保护。在体育方面， 省里出台了安徽省有突出贡献的运动员教练员奖励暂行办法，规定对在残奥会、残疾人世界锦标赛、全国残运会等重大赛事中获得奖牌的运动员、 教练员给予重奖。 这是全国第一份有关残疾人体育表
14、彰奖励的规范性文件。目前，我省残疾人两个体系建设的格局基本形成，呈现出了以基本生活保障为重点向既保障生存权又保障发展权的方向发展， 政策法规不断完善、 保障面和领域不断扩大、保障功能和水平不断提升。但是， 残疾人社会保障和服务体系建设， 与构建和谐安徽、 全面建设小康社会的要求，与残疾人“参与、共享”社会生活的需求，还有很大的差距。 一是在政策指导方面， 缺乏总体规划、 规范。 尽管省政府制定有残疾人事业“十一五”发展纲要等, 但就残疾人社会保障和服务体系建设没有做出系统的全面的安排。相关部门制定的保障政策，虽然规定了对残疾人实施优惠的内容，但不够系统、规范。 二是在保障内容方面，重基本生活保
15、障，轻发展权益保障。 如实施低保、医保、救助等，由于覆盖面比较大、政策明细具体、操作程序规范，可以保障大多数贫困残疾人的基本生活。 但残疾人在就业、 教育、 康复等方面仍然存在很大的困难。 三是在资源利用方面，缺乏规范和标准，共享程度还不够不高。 现有的公共服务缺乏针对残疾人特殊需求的保障与服务内容和有效措施， 残疾人的特殊困难和需求往往被普遍化、 平均化的要求所掩盖和忽视。 如我省还没有普遍建立对重度残疾人进行集中托养的机构， 图书馆、 公交车等还没有建立针对残疾人特殊需求的无障碍设备， 残疾人社区康复功能还十分薄弱， 等等。 四是在区域发展方面，存在城乡之间、县域之间不平衡。 由于经济发展的不平衡，导致残疾人工作皖南优于皖北、 城市优于农村。 特别是在农村保障残疾人权益， 为残疾人服务的能力尤其薄弱。 五是经费投入不足的问题比较突出。 残疾人社会保障和服务经费投入不足， 服务设施和专业人员队伍匮乏的问题还比较突出； 资源不足和现有资源利用不足并存的问题十分普遍。三、 我省 “两个体系建设” 下一步工作重点以贯彻落实中央7 号文件和省委13 号文件为契机，积极协调各级党委、政府以及相关部门， 推动出台配套政策法规， 认真落实各项扶残助残措施， 探索建立政府主导的“两个体系建设”工作机制。（一）着力实施“五大工
