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1、流域发展计划-印度干旱半干旱地区农业发展的新战略日期：2005-09-05 来源：一、流域发展计划启动的背景印度自20世纪60年代中后期开展绿色革命以后，农业生产取得了很大的成就。目前印度基 本上实现了粮食自给，粮食大规模进口成为历史，农业的年增长率开始超过人口增长率。印 度可以不再惧怕灾荒年景，1987-1988年的百年不遇的大干旱安然渡过。尽管如此，印度开 展的绿色革命仍然有很大的局限性。所谓的绿色革命只局限于少数地区、少数作物品种。在绿色革命中成绩斐然的旁遮普邦、 哈里亚那邦和北方邦西部等地区历史上就形成了较好的农业发展条件，包括良好的灌溉设施、 较为发达的交通、通讯设施等。有这些条件做
2、基础，绿色革命中小麦高产品种的引进引发了 这些地区农业生产的飞跃性发展。其他地区，特别是印度广大的干旱半干旱地区基本上被排 斥在绿色革命之外。干旱半干旱地区的农业开发是印度农业能否实现新的革命性跨越的关键。印度第四个五年计 划给干旱地区下了如下的定义：干旱地区是指那些年降水量在3751 125mm之间，且灌 溉设施非常有限的地区。这些地区的农作物生产主要依赖天然降水，缺乏保护性的灌溉设 施。干旱和半干旱农业作物区约有1.04亿hm2，占全印净耕地面积(1，43亿hm2)的73% 印度的干旱地区分布在多个邦：中央邦、古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦、安德拉邦、卡纳塔 卡邦、北方邦、哈里亚那邦及泰米尔纳
3、德邦等。印度几乎所有的粗粮、豆类及大部分棉花和 油菜子都是由这些地区生产的，但是它贡献的谷物产量却只有全部谷物产量的42%。这类 地区每年的农业生产波动很大，从而给粮食总产量和国家经济的稳定带来了负面影响。印度 很大一部分贫困人口居住在干旱和半干旱地区，依赖农业及其相关活动为生。这类地区的农 业发展不仅将在很大程度上影响印度农业发展进程，而且将关系到印度整体的经济发展和国 家繁荣。要想实现印度国家农业政策(NAP)制定的超过4%的农业增长目标，各类干旱半干 旱地区的农业生产必须要有质的飞跃。二、流域发展计划的内容及特点干旱半干旱地区农民遇到的最重要问题之一是在干旱天气里土壤缺乏水分和在雨天肥沃
4、的 土壤流失，因此保护和开发土壤和水资源对于稳定干旱地区农业生产具有非常重要的意义。 截止第5个五年计划，印度政府为此投入了 5 520万卢比，全印共有1 500万hm2 土地采取 了土壤保护措施，但是由于资金过于分散，取得的成效并不明显，这种修补性措施一直实行 到1980年综合性流域发展计划启动。1986年，印度在16个邦的干旱半干旱地区发起国家流域发展计划(National Watershed Development Programme，简称NWDP)，国家农业政策(NAP)希望通过该计划保护此类地区的 居民免受频繁发生的旱灾所带来的困苦，从这个意义上来说，该计划又可以看作是一个生存 计划
5、。流域发展计划一个突出的特点就是以流域而不是行政区划作为基本的发展单位，流域 作为一种联系更紧密、条件更为相似的地区被认为更适合开展各种各样的发展措施。流域是地表水及地下水分水线所包围的集水区域的总称，习惯上常指地表水的集水区域。流 域的面积或大小取决于该地区的地形和排水点从101 000hm2不等。根据该流域可搜集的 雨水数量的信息和该流域的特点，如土壤类型、坡度、土壤的深度及植被等，可为它制定出 (山)脊至(山)谷的水量预算。估算出流入某个特定的地块的水量、保留在土壤中的水分的最 大量和可能会流失的雨水的数量等，水量预算的制定将有助于正确使用土地和其他资源。下面是一个面积为10hm2的小流
6、域的规划图。根据坡度、土壤的深度、土壤水分等的不同， 将这一流域分为7个亚区域。每个亚区域根据自身的自然条件发展不同的作物或植被。区域 1属原始植被区、山顶或砂石、岩石区。流域发展计划对该区域不做任何改变，但可以适当 种植一些草或豆科植物；根据区域2的土壤和水文特征，可种植些矮小的果树，如番荔枝属 植物等；根据区域3 土壤层较浅等特征发展草类种植；在区域4要做的主要工作是增强土壤 肥力，为此要种植适合的豆类植物或种植可喂养牲畜的草场等。种植的草场至少应维持3 4年的时间，适合种植的草类植物有stylo或siratro等。在区域5进行正常的农作物种植、 并且应该实行轮作。在区域6应发展园艺业，因
7、为这里土层深厚，可种些芒果、番石榴等， 也可种些普通农作物，主要是生长期比较短的豆子和蔬菜等。区域7由于土壤深厚、水分也 较为充足，因此可以进行蔬菜种植，如马铃薯、辣椒和一些阔叶蔬菜等。由于池塘位于这个 区域，因此利用池塘进行保护性灌溉也是该区域应做的工作。流域发展计划是在该流域内可获得资源的基础上进行的，可利用的自然资源包括：水源、土 壤、劳动力和牲畜等。水是其中最主要的资源，年降雨量是水资源最主要的来源。因此保护 和存留雨水至关重要，因为它可以增加土壤水分和抬升地表水位发展流域内的土壤和水资源 保护有助于最大限度地存留降水，也有助于保护地表土壤免受侵蚀，提高土地和农作物的生 产率，进而提高
8、整个流域的经济福利。这也是干旱、半干旱地区农业发展的关键所在。 流域发展计划的第一步是确定流域的范围。为此要做的调查工作有很多，如：农业-气候类 型、水文状况、土壤类型、地质构造和深度、土地的坡度等。这些资料既是确定流域的根据， 又是开展流域发展计划的基础。流域范围确定之后即可开始正式制定流域发展计划。流域发展计划的目标包括：促进土壤 和水资源保护;恰当使用土地以增加土地生产率:促进公共土地中非可耕地的正确管理， 同时保证必需的生物量的增加，以保持生态平衡和满足当地人对草料、燃料、纤维制品和木 材等的需要。流域计划不仅是一个土壤和水资源保护计划或是一个林地计划，它更是干旱地区全面提高生 产率的
9、计划。更为重要的是，以流域为基本的发展单位可以充分而又切实地考虑到每个微型 农业气候区的水文、土壤特点，更科学地安排各地的农业发展计划。实施流域发展计划有助 于增加个人以及整个社区居民的经济收入、提高他们的生活水平。三、流域发展计划实施的效果及前景印度流域发展计划的开展包括不同的层次：国家流域发展计划、邦流域发展计划、县流域发 展计划以及非政府组织发起的流域发展计划等。在一个邦内，可能同时存在各种不同类型的 发展计划。以流域发展计划开展较好的卡纳卡塔邦为例，该邦既有邦政府发起的县流域发展 计划(DWDP)，又有联邦政府发起的国家流域发展计划(NWDP)，还有由印度农业研究委员会 等发起的流域计
10、划以及非政府组织(NGO)在该邦加尔巴加县发起的卡纳卡塔-米拉达计划等。 不同的流域发展计划由不同的部门负责管理。譬如国家发展计划由联邦农业部负责，而邦政 府发起的县流域发展计划由该邦农业、林业、园艺业等部门的管理人员共同拟订和实施。 近期的统计数据表明，印度多数邦内都开展了流域发展计划，该发展计划已经在1万多个不 同规模的流域内展开。仅印度政府对此进行的投资就超过35亿美元，此外世界银行、印度 德国流域发展计划等其他机构或项目也做了相当数量的投资。流域发展计划正在被印度绝大 多数邦政府所重视，其中印度中部的中央邦走在最前面，其次是北方邦、古吉拉特邦和泰米 尔纳德邦。实践表明，流域发展计划开展
11、以后对旱地农业的发展的确有促进作用，很多调查报告验证了 这一结论。如小农收入增加、贫困率下降；水土流失减少，德雅尼(Dhyani )等人对北方邦戈 瓦尔县一个370hm2范围的流域发展单位所做的调查表明，由于采取了水土保持措施，水分 和土壤流失都大大减少，其中水分流失从1975-1976年度的42%降至1990-1991年度的不到 l5%。水分得到保证之后，粮食、蔬菜和香料的生产率都提高了许多倍，生物量的生产也呈 现出增加的态势。水井等灌溉设施数量增加、作物密度增加、作物产量提高、农业生产率提 高等。有些调查研究还表明，在创造就业机会和恢复自然生态环境方面，流域发展计划优于 现行的各种政府干预
12、计划，如农村综合发展计划、JRY计划、国家农村就业计划，特别是在 那些自然条件较为恶劣的地区。实际上，有些学者甚至建议，JYR计划应该采纳流域发展计 划以取代单纯创造就业机会的各种措施。同时很多人看好流域发展计划可能带来的生态环境 的可持续发展。为了更好地推进流域发展计划，印度政府2001年出台了新的流域发展计划指导原则，新指 导原则把调动民众参与放在突出重要的位置。如规定流域发展计划的制定、实施、监督和维 持都应由流域社区(Watershed Community)的民众自己来做;建议应采取措施让民众不仅能够 看到长期收益，而且能够看到短期收益，同时应保证流域发展计划创造的财产收益的公平分 配
13、，这样才能更好地吸引其加入。除了加强民众参与以外，新指导原则还针对过去流域发展计划中存在的其他问题做了规定。 如以往流域发展计划存在的一个重要问题是，一旦项目到期或外部援助机构撤走，该流域的 后续发展便很成问题，计划的可持续发展问题缺乏组织和管理上的保障，为此，新指导原则 着重加强潘查亚特(Panchayats)在其中所起的作用。调动潘查亚特全面参与流域发展计划。 规定：该机构有权对计划的实施进行监督和评估；应充分参与计划的实施，特别是参与社区 的组织和培训计划；保证来自其他发展计划基金的使用；接管流域发展计划实施期间创造的 财产;在计划结束或外部援助机构撤走以后对流域发展计划的管理机构流域协
14、会或流域委员 会(Watershed Associations / Watershed Committees)进行监督等。新原则同时还强调：流域发 展计划中应当包含详尽的退出协议(exit protocol)，对项目结束后流域发展基金(watershed development funds )的管理和使用也应做出特别的规定。尽管流域发展计划的有效开展还存在很多阻碍性因素，但是迄今为止它仍然被印度政府看作 是解决旱地农业问题的最有效措施之一。目前，印度政府正将该计划向深度和广度两个方向 扩展。首先是实施流域发展计划的地区在进一步扩大，不仅包括尚未实施该计划的干旱和半 干旱地区，而且包括雨水较多的
15、东部地区。因为水土保持是农业发展的基础，同时也是流域 发展计划的核心问题之一，所以不管是雨水少的地区，还是雨水多的地区都有实行流域发展 计划的必要；其次，流域发展计划正在向纵深方向发展。流域发展计划是一个全方位的、综 合性的发展计划，水土保持是其基础，但不是全部，在此基础上，因地制宜发展多样化农业， 提高土地利用率并满足人们的生产、生活需要才是最根本的。如前所述，流域发展计划实施的初衷是保护生态系统脆弱的干旱半干旱地区的民众免受频繁 发生的旱灾带来的困苦。它本质上还是一个生存型发展战略，与干旱和半干旱地区农业发展 的整体战略还是有区别的。后者是一个内容更为广泛的战略，包括：适合干旱地区的农业技 术、价格和信贷政策、便利农产品加工、销售和运输的基础结构建设、对干旱地区的农民提 供合理的保护性贸易政策、为其产品出口提供机会等。只有把流域发展计划扩展为这样一种 更为广泛的发展战略，印度干旱半干旱地区的农业实现革命性跨越才有可能。目前，在少数 干旱地区，特别是在一些由杰出的非政府组织倡导的流域发展区域，农业生产率和农民收入 出现了持续性的增长，但其政策框架和基础结构远不能与那些经历了绿色革命的地区相比。 因此，由流域发展计划开启的印度干旱地区半干旱地区新的农业发展道路依然曲折漫长。 作者单位：中国人民大学摘自世界农业2005.3
