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1、关于高速公路土地资源管理和利用的思考 【摘要】 本文以江门至罗定高速公路（简称“江罗高速公路”）为例，通过实地调研和预期收益分析法，在研究江罗高速公路的土地利用管理现状的基础上，提出了构建广东省高速公路建设“项目+资源”的用地管理模式。为高速公路建设用地集约利用提供合理途径，同时为弥补高速公路建设和营运亏损机制提供解题思路。 【关键词】土地资源管理和利用 高速公路 存量土地 增量土地 一、研究背景 近几十年来，社会经济快速发展，巨大的需求压力引致高速公路不断扩张，一方面重工程大建设占用了大量的土地资源，高速公路的迅速扩张与稀缺的土地资源之间的矛盾与日俱增，另一方面高速公路建成后营运期间，部分土
2、地利用粗放、土地闲置情况也较为普遍，与此同时，高速公路运营亏损不断加剧。因此急需我们重新思考更为合理的高速公路土地管理和利用模式，创新出一条高速公路建设和管理的可持续发展道路，在高速公路建设期合理安排新增用地，营运期加强盘活高速公路存量土地的基础上，使有限的土地资源得到充分、持续的利用，建立“资源节约型、环境友好型”的高速公路土地管理和利用模式。 根据广东省关于深化改革的精神，为推进土地资源综合开发利用，有关部门对部分高速公路项目闲置土地情况进行调研和检查，发现部分项目土地管理和利用方面存在以下问题：一是存在部分闲置土地，造成土地资源浪费，土地利用不集约；二是在项目建设成本中土地取得成本日益上
3、涨，给原本紧张的资金环境带来更大的压力，项目亏损现象普遍。因此，迫切需要建立起高速公路项目土地资源管理台帐，做好闲置土地摸查和登记工作，探索高速公路存量土地资源盘活利用的思路，积极开发高速公路周边增量土地，提高土地利用效率，降低项目亏损额度，创新出一条高速公路建设和管理的可持续发展道路。下面以江罗高速为例，就高速公路土地资源管理和利用展开一些设想和思考。 二、项目概括 江门至罗定高速公路（以下简称“江罗高速”）是广东省高速公路网规划第四横线的一部分，第四横线高速公路福建漳州至广西玉林，起自福建漳州，经饶平、潮州、揭东、江门、新兴、罗定等地，至广西岑溪，全长约767公里，是东西向的一条重要通道。
4、江罗高速属广东省四横高速公路西段，起于佛开高速共和枢纽互通，途经江门市鹤山市、新会区、开平市，佛山市高明区，云浮市新兴县、云安县、罗定市，终于罗定市华石镇莫村立交，与建设中的罗阳及云罗高速公路相接，路线全长约144.5km，用地面积约1.8万亩，批复概算171.09亿元。全线桥隧长约38.9km（其中特长隧道2座），占线路总长的26.9%；设互通立交16处，管理中心1处、服务区4处、生活区3处、收费站12处、养护工区4。主要工程特点是隧道、高边坡多，高填深挖和高墩高柱突出，地质条件差（如溶洞等）、地形较为复杂，水保环保要求高。 三、基础数据来源 本文基础数据包括测绘数据和工程设计数据两大类。测
5、绘数据主要以第二次全国土地利用现状调查数据为基础，由具有甲级资质的测绘单位提供。工程设计类数据由具有甲级资质的设计单位提供，本项目当前为在建项目，存量土地及增量土地主要来源于设计单位和测绘单位提供的基础数据。 四、土地利用情况 本项目途经山区，地形以丘陵、山地为主，总用地面积17874亩，按土地利用现状类型分，农用地16679亩，建设用地580亩，未利用地615亩。按工程类型分，路基工程用地10993亩，占总用地面积的61.50%；互通立交工程用地4347亩，占总用地面积的24.32%，桥梁工程用地1280，占总用地面积的7.16%，其他各类工程用地占7.02%。各类工程用地情况如下表所示：
6、五、存量土地资源 开发潜力分析 经调查，本项目存量土地约481亩，主要为互通立交围成的中心闭合区域及路基两边零散闲置绿地（地块信息详见附表）。存量土地资源可由建设主体自主盘活利用，或通过作价出资、合作开发的形式注入省市合作的开发主体加以利用。 存量土地可出租给个人或单位从事苗圃、景观树、农作物种植，或鱼类养殖等经济价值较高，且对交通运输依赖性强的现代农业生产活动；或可结合省“三旧”改造、现代服务业等相关政策实施改建、扩建，引领绿色发展。存量土地租金可结合当地农用地出租价格及出租地块拟生产类型予以确定，租金收入用于筹集高速公路项目建设资金或弥补高速公路运营资金缺口。 假设存量土地年租金按0.5万
7、元/亩计算（根据当地农用地平均年租金预测），本项目通过盘活481亩存量土地，预计每年可获取土地增值收益约240万元。 六、增量土地资源 开发潜力分析 参照广东省人民政府印发关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见的通知（粤府函201216 号）“允许各市在各站点、各线路和以站点为中心、半径800 米范围内外尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地应作为开发备选用地”，可以采用省市联合开发的模式，将本项目重要节点（包括互通立交、收费站、停车区、服务区、管理中心、养护工区、物流园及客货运站场等）周边一定范围及其他适合区域纳入增量土地开发备选地。 经分析，本项目重要节点有互通立
8、交16处，管理中心1处、服务区4处、生活区3处、收费站12处、养护工区4处，考虑到收费站基本位于互通立交用地范围内，不予重复计算，则本项目可纳入增量土地开发备选地共有28处。假设以35亩/公里/处（即以高速公路重要节点半径1公里范围内开发35亩土地）为计算单位确定增量土地开发规模，则本项目增量土地预计有980亩。 假设沿线市土地储备机构按10万元/亩（根据当地土地一级开发平均成本预测）将以上增量土地列入储备土地一级开发成本，待增量土地出让后将开发成本划拨返回建设主体，预计可获取土地增值收益9800万元。 七、高速公路土地资源管理和利用新思路 通过对广东省内部分高速公路土地资源利用现状的观察，以及对江罗高速土地资源管理和利用的深入分析，笔者认为实现高速公路集约用地，扭亏为盈的可持续发展道路可从以下几方面入手： 1.严格高速公路前期规划设计占地规模及用地审批手续，从源头控制高速公路用地，防止或减少土地浪费； 2.深入挖掘高速公路存量土地，多途经实现存量土地经济效益，弥补高速公路建设和营运亏损； 3.积极挖潜高速公路增量土地，带动高速公路沿线土地增值，增加高速公路运营单位土地收入。 由此可见，活用高速公路沿线土地资源，不仅能提高土地利用率、缓解高速公路建设资金筹集压力、弥补高速公路亏损，通过省市联合开发，还能实现省市共赢、利益共享的双赢效果。第 1 页 共 1 页
