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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持论建立代表行为惩戒制度人大代表作为一种职务，大概人们不会感到惊奇，因为代表法规定：“代表依照本法的规定，在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”(参见代表法第六条。)代表职务，是指代表在本级人大会议期间的工作和闭会期间活动的总称，也是代表行使职权，履行义务的总称。近来，代表参与贿选丑闻的案件屡见报端，先是山西吉县贿选县长案，后是湖南，吉林等地贿选乡(镇)长案件，件件让人触目惊心。贿选者终将受到法律的制裁。而人大代表扮演极不光彩的角色又将如何处理?另外，当我们告诉你，“代表的人均提议案和建议不足0.15件，且比例
2、逐年下降。至于提出质询案、罢免案等法律赋予人大的督政职权，使用率为零”(烟台市人大常委会人事代表工作室：人大代表怎样看待代表工作-对烟台市人大代表调查问卷的分析，人民日报2000年8月30日第12版。)时，你想过没有，人大代表是人民意见的代言人，而他们如此的“不作为”，是不是有失信于民呢?从以上的数据和案例中，我们只想说明一个问题，那就是这些代表违反了做人的规矩，违背了作为一名代表在其政治生活中所应遵循的行为准则和规范-代表的职业道德。代表职业是指所有这些担任代表职务的代表所从事的代表工作。(王伊景编著：中国人大代表，中国民主法制出版社2000年3月第1版，第147页。)在中国，代表这一职业虽
3、不是一种谋生的手段，却体现着作为某一社会角色权利和义务的统一。因此，我们也把代表行使权利和义务过程所应遵循的行为准则和规范称为职业道德，它是指人大代表作为国家权力机关组成人员，在行使宪法和法律赋予的权利时所应承担的社会责任。职业道德是指每种职业在道德上的特殊要求，体现着每一个从业者所在行业内权利和义务的统一。各行各业都有与本行业相一致的道德准则和行为规范，它是维护该职业存在的前提条件。行业中大量的不道德行为将给该行业带来灾难性的后果。因此，代表的职业道德败坏是指代表权利和义务的分离，特别是那些只享受权利而 不履行义务的行为。人大代表是由广大选民或下一级人大代表产生的，代表本选区选民或选举单位人
4、民群众的利益，是广大人民群众的代言人;同时他们又是各级国家权力机关的组成人员，代表人民行使管理国家事务的权力，依法对“一府两院”行使监督权。但从现状看，我国人大代表在开展工作时存在着许多的权利和义务相分离的现象，也就是我们所说的不道德行为。具体表现在以下几个方面：第一， 收受贿赂，破坏选举。这是一种最不道德的行为。根据选举法第52条规定，用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，应当依法给予行政处分或者刑事处分。行使好选举权是代表应尽的义务。然而正是在这一环节，多次出现了代表参与贿选的丑闻，严重亵渎了代表的形象。如“中组部通报的山西吉县原副县长姜建
5、仲为当县长，在人大会议前，派出两名政府工作人员，向39名人大代表每人送现金500元，共计近2万元;广东省和平县原县委副书记钟洪茂贿选代表，已有29名人大代表承认收受400元至1300元不等的现金、实物，投了他的票，使他当了县长;山西省河津市人大选举运城市人大代表，多名”富翁“候选人向该市187名人大代表送物送钱，其中一位代表收到7名候选人送来的毛毯、内衣、现金4888元。”(老石：“卖票”的人大代表还要他做什么，中国青年报2001年8月13日。 )诚然，代表所收受的贿赂还未达到犯罪的程度，但他们的行为却在客观上把一群心术不正的人推上了管理者的地位，为其盘剥百姓创造了条件。很难想象行贿者达到目的
6、后，会为民谋利益，相反更多的是上台后疯狂的掠夺。区区几百块钱换来的是百姓要支付给行贿者的十万、百万甚至上千万的代价。这显然与代表要以民意为己任的宗旨相违背，因此我们称其是最不道德、最不负责任的行为。第二，脱离与群众的联系，不接受选民的监督。代表法第4条规定，代表应当与原选区或者选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。第5条规定，代表受原选区和选举单位的监督。然而现实的情况却让我们感到担忧：“1999年，80.6%的代表参加了由各级人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3次，19.4%的代表没有参加活动。42.2%的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见
7、，人均3件。从调查了解的情况看，代表活动还比较平淡。一方面参加活动少。一些代表很少参加日常代表活动，达不到山东省实施代表法办法中规定的”代表执行职务占用的工作时间，省、设区的市的人民代表大会代表一般为每年20天“的要求。另一方面代表活动质量不高。在代表活动中只有42.2%的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。”(参见烟台市人大常委会人事代表工作室：人大代表怎样看待代表工作-对烟台市人大代表调查问卷的分析，人民日报2000年8月30日第12版。)第三，不履行宪法和法律规定的职责。有的人当选为人大代表，但是他们
8、未经批准两次不参加人民代表大会会议，(安人联 龚彬 沈汝虎：湖南安乡、山东临朐各有一代表无故不参加会议被终止资格，人民日报2001年05月23日第12版。)甘当挂名代表。有的代表借开会之机，走亲访友、逛街购物，严重影响了会议的严肃性。更甚的是有的人大代表虽然参加了大会，但三五年一届过去了从未发言。这一点从表面上看来，跟道德挂不上钩，但只要它把代表的身份联系起来，并充分考虑中国当前的实际国情，我们就不难把它和不道德行为联系起来。人大代表的根本职责是作为群众的代言人，反映民意，选民在选举代表时的根本目的就是让代表为自己说话。然而现状却让人感到担忧，“调查显示，在市十三届人大二次会议期间，45.3%
9、的代表作了审议发言，并提出实质性建议，49.6%的代表虽作了审议发言，但未提出实质性建议，5.1%的代表未作审议发言。在一次会议上，上述比例分别为51%、38.2%和10.8%。”(参见烟台市人大常委会人事代表工作室：人大代表怎样看待代表工作-对烟台市人大代表调查问卷的分析，人民日报2000年8月30日第12版。)代表是群众和国家的纽带，如果不能反映民意，就是失职，就是不道德。特别是当前我国经济社会发展仍不完善，各种新情况、新问题不断出现，还远远没有好到百姓几乎没有意见的程度，因此，如此的不作为当然是不道德的。第四，借用代表的身份，为个人谋取私利。一些人靠办企业等发了财，他们可能白手起家，经过
10、多年拼搏，经济上成功了，便想获取一定的政治资本，而他们把当人大代表作为一条“捷径”。还有的人想靠人大代表这一神圣的称号来为企业经营打开方便之门，获取某种利益。他们可以凭人大代表的“特殊待遇”来应付某些干扰。河津市的薛安民是搞建筑装潢的，他在给代表送礼时直言不讳地说：河津市的领导都同意自己当运城市人大代表，当了代表后，自己在运城市揽工程就更容易了。(鄯宝红 尹天玺：山西运城贿选案续：有钱人为何买“人大代表”，中国人大新闻网2001年9月21日 .)沈阳“黑老大”刘涌在一系列光环中，最看中的是人大代表的身份，并把它印在名片最显眼的位置。他借用代表的身份编织关系网，酿成血案40多起，致死致伤42人。
11、东窗事发后，其交代说：“我想当人大代表，是为了有政治生命，提高政治地位;我给领导送礼，是因为领导手中有权，遇到麻烦的事好找他们帮忙。”(人民代表报，第1315期，2001年9月18日)人大代表，顾名思义就是要代表人民的利益。维护宪法和法律，向选民和选举单位负责，为选民和选举单位服务，是人大代表的职责。当我们看看最近连续发生的几起在选举中向人大代表行贿的事件，看看一些人大代表在提议案、建议和参加活动中不守信用的情况，难道我们只一味地怪他们的职业道德败坏，而不想想是什么原因导致他们产生道德败坏，以及应该采取什么措施来解决这些现象的再次出现吗?我们认为，人大代表职业道德败坏的原因主要有以下几种。第一
12、，基层人大代表的素质偏底。这是一个非常重要的原因。在和平县贿选案中，钟洪茂有意绕开县城各企事业单位人大代表，而在农村代表中发动串联、花钱买选票，显示农村基层人大代表的素质普遍较低，也说明了我国许多基层人大代表素质亟待提高。因此，要努力采取各种措施提高基层人大代表的政治素质、业务素质和道德素质，以更好行使其职责。第二，利益驱动。对于一些有经济地位的人来说，他们希望通过获得代表资格，为个人谋取政治资本，并为自身谋取经济利益服务。他们选举前竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表义务。人大代表由人民选举产生，具有很大的信任程度，许多大款不惜重金贿赂代表，其真正的目的在于借用代表神圣光环，为自身经济活动打
13、开方便之门，同时寻求政治保护。代表法第29条至39条在法律上为代表行使职务提供了保障。因此，在某种程度上说，人大代表的身份有时也是某些“动机不纯”的代表的护身符。对于这类人来说人大代表的身份一方面有利于他们在经济上谋求发展，另一方面有助于他们在政治上谋求庇护。而对于一些生活状况不是很好的代表，由于自身素质偏低，加上对被选举人常常是一无所知，因此对选票走向漠不关心，常常怀着乘机捞点实惠的思想，而把选票投向最大利益提供者。对于这一类人只要有一定利益的驱动就容易收取贿赂。第三，代表权力失去应有的制约，权力制约机制不完善，选民和选举单位难以对其实行有效的监督。由于我国的人民代表大会制度和选举制度还不是
14、很完善，民众自觉的政治参与程度还不是很高，而且由于宣传程度不够，选民对自己所选代表的了解不多，对选民的期望也不是很高，造成选民的选票具走向有很大的随意性。在我国的制度安排中，代表相对于政府官员虽分工不同，但在权力上缺乏可比性，代表往往不被重视。甚至出现一些代表是自己不愿当，却被选出来的状况。因此，选民不监督自己选出来的代表或者代表不与选民联系也就不足为奇了。此外，监督代表缺乏必要的手段和形式，监督代表的法律也不完善，由于法律没有赋予常委会有管理代表的权力，常委会对代表的监督就缺乏必要的法律依据。第四，由于在我国，代表基本上是兼职的，一方面会导致行使代表职务缺乏必要的时间和精力，客观上难以履行好
15、其职责。另一方面，也使得广大人民群众甚至代表自身缺乏对代表资格神圣性的充分认识，这在主观上造成代表工作的难以开展，行使职责往往是拘泥于形式。当前，由于人大代表特别是基层人大代表职业道德败坏的现象屡见报端，严重影响了人大代表的整体形象，也不利于进一步推进我国的民主政治制度。而各界学者和实践工作者大多把诸如加强思想道德教育、精神文明建设等作为解决问题出路。诚然，这些想法和措施的理想结果都是好的，但显然违背了道德形成的规律。道德的形成和被遵守是一个由外在约束引起内在自觉行动的过程，提高人大代表职业道德的根本途径在于加强代表工作的制度建设。因此本文的主旨就在于致力于建立一个制度，使作恶的人通过作恶所获
16、得的收益远远少于因被惩罚而所带来的成本，使作恶者明白，作恶必然受到惩罚，而且所受到的惩罚要远远大于所得到的收益。于是，人人都因害怕受到惩罚而不敢去作恶，久而久之，就成为一种习惯，一个不会作恶的道德环境也就形成了。作为一名人大代表，当他违反了代表职业道德时，靠什么来对其进行处置或制裁，达到维护代表职业声誉和维护人民代表大会权威性的目的呢?我们想，除了代表法中有关终止其代表资格的处理外，还应该建立起一套的“代表惩戒制度”。代表惩戒制度本应是代表制度中的重要组成部分。但我们不能得不承认，恰恰是这部分至今还是空白。人大代表是人民代表大会的组成人员，代表人民群众的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。代表执行职务本身的政治性、主体性、人民性、法定性、过程性(参见王伊景编著：人大代表论，中国民主法制出版社1996年3月第1版，第1621页。)等，要求代表在严格遵守国家法律法规，维护国家法
