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1、现代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评【原文出处】中国农村观测【原刊地名】京【原刊期号】1【原刊页号】7479【分 类 号】D4【分 类 名】中国政治【复印期号】05【作 者】蔺雪春【作者简介】作者单位：山东大学政治学与公共管理学院。【内容提纲】对中国20世纪80年代实行村民自治以来的乡村治理模式问题，学术界一是从肯定村民自治的方面，构设出总体上可称作“抱负村民自治”的多种乡村治理模式，盼望乡村社会治理实现“抱负”的奔腾；二是从批判村民自治甚至否认乡镇政权机构的方面，提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看，这些模式尚存在较大缺陷，一方面容易使民众在自上而下的制度
2、化过程中遭受不应有的损失，另一方面也许不符合中国非均质性的社会历史环境。因此，有关乡村治理模式问题，我们还需要一种更加科学、更加完善的分析框架。【摘 要 题】地方政府与基层政权【关 键 词】村民自治/乡村治理/模式研究【参照文献】 1徐勇：乡村治理与中国政治，中国社会科学出版社，。 2徐增阳、黄辉祥：财政压力与行政变迁农村税费改革背景下的乡镇政府改革，中国农村经济第9期。 3郑法：农村改革与公共权力的划分，战略与管理第4期。 4綦彦臣：乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略，刊于中国农村研究网(http：/www. ccrs. org. cn)，4月8日。 5沈延生：村政的兴衰与重建，战略与管
3、理1998年第6期。 6景跃进：村民自治的空间拓展及其问题，教学与研究第5期。 7张厚安：中国乡镇政权建设，四川人民出版社，1992年。 8于建嵘：岳村政治转型期中国乡村政治构造的变迁，商务印书馆，。 自20世纪80年代履行村民自治以来，中国的乡村治理事实上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇如下的村实行村民自治。理论界曾经觉得，在“乡政村治”模式下，政府政务与乡村事务截然分开，互不干涉，应当说是乡村治理的抱负状态。但通过20余年的治理实践来看，实际运营中的村治与乡政，重要体现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最后占据主导地位，使村民自治正在逐
4、渐丧失其本有的自治意义，在很大限度上衰变为“乡政”的统治。 面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不进一步思考村民自治的道路应当如何走，乡村治理应当采用什么样的模式。有些学者站在总体上肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，对现时期乡村治理问题进行了进一步思考，进而构设出总体上可称作“抱负村民自治”的多种乡村治理模式，盼望乡村社会治理实现“抱负”的奔腾。有些学者则根据自治理论与国外自治实践，对国内村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否认，进而提出总体上可称作“去村民自治”，精确地说应当称作“批判村民自治”的乡村治理模式。 一、“抱负村民自治”的乡村治理模式 这里提出
5、“抱负村民自治”的概念，重要是说，与村民自治以来“乡政村治”模式下的治理实况相比，学界盼望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达到良好的互动、合伙、双赢。“抱负村民自治”的乡村治理模式重要有： 1.县政乡派村治模式。徐勇专家觉得，“任何孤立或单项的乡政改革很难获得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的构造性改革。”据此，徐专家提出应当由“乡政村治”模式向“县政乡派村治”模式转换。这一模式大体涉及三个方面的内容
6、：县政：县成为国家在农村的基层政权，独立承当法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权，并重要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化，专司议事和监督；县长则对本县行政事务全面负责。乡派：乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专门从事县政府委托的任务。在财政方面，乡财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。在组织机构方面，乡实行人员精简，不必设立与县政府对口的机构。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权；本来为农民提供服务的机构转变为中介机构。乡长由县长委任，不设副职，
7、可根据需要设乡长助理职位。乡设立乡民代表会议，乡民代表并非专职，其重要职能是反映民意、监督乡政府工作。在职能方面，乡的重要职能一是完毕筹划生育、社会治安等任务；二是指引村民自治活动。此外，根据城乡化发展趋势，在城乡化限度较高的地方可实行市镇制，与城乡化限度较低的县乡制并行。村治：村民委员会的重要任务是搞好村民自治，使村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作，应当由政府予以合适补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作，由此将一部分地方选聘“村官”合法化。 履行这一模式的基本理由是
8、：压力型体制导致行政扩张，行政成本过高，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民承当日益沉重。因此，“乡政”不能适应“村治”的变革，已成为乡村治理的瓶颈环节。“县政乡派村治”模式作为一种构造性的改革，既可觉得乡政减轻自上而下的行政压力，又可以减少因机构人员不断膨胀而导致的财政压力，还可以打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府必须履行的职责，由此建构起一种高效便宜、国家与社会良性互动的治理体系。 2.乡派镇治模式。这一模式也是由徐勇专家提出的。她觉得，
9、“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基本上进行乡镇分治”，其基本思路是：“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行构造性改革。”重要内容是，把乡级政权改为县政府的派出机构，犹如上述第一种模式中的乡派设计；同步，扩大镇的自主权，将镇改为市如下的基层地方自治单位。把涉及地方性事务的决策权和财权在内的许多由县(市)控制的权限下放给镇，使镇成为一级地措施人自治团队，实行依法自治。在此基本上考虑双轨制即县乡村、市镇社区体制的可行性。 实行“乡派镇治”模式的基本理由是：乡级机构日益膨胀，但不具有一级完备的政府的功能；并且在上级政府任务型管理的压力体制下，行政的不断扩张使财政捉襟见肘，行政扩张与财政萎缩之间的矛
10、盾日益锋利，农民承当日益增长，导致乡级政府与乡村社会逐渐疏离。镇与乡不同。由于乡镇公司的崛起，许多镇的产业重要是非农产业，经济实力雄厚，而乡的产业基本则重要是单一的农业，经济力量单薄。同步，乡域社会是同质性社会，利益关系简朴，而镇域社会则是立体的多样化的异质性社会，利益关系复杂，自主能力较强。因此，由于乡与镇产业基本、社会构成、经济地位不同，应当实行乡“政”与“治”分离、镇“政”与“治”合一即乡镇分治两种不同的治理模式。 3.乡派镇政模式。徐增阳觉得，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革途径的现实选择既不是简朴的“乡(镇)派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立
11、县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同步应提高现行的建制镇原则。“乡派”的理由如前面两种模式所述。实行“镇政”的基本理由是：建制镇的数量虽然增长迅速，并于底超过乡的数量，但其平均非农业人口却始终在下降，阐明国内建制镇的原则太低；在以第二、三产业为重要经济基本的镇设立政府，有助于满足辖区内居民和公司对公共产品的需求，同步财政也具有支付能力。而达不到新建制镇原则的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制，将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。 二、“批判村民自治”的乡村治理模式 之因此不称其为“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不仅是由于这些模式是在批判村民自治的理论与实践的基本上提出来的，更
12、重要的是，它们尚未全然摈弃自治理念，而是反映了对自治理念的不同结识和理解。“批判村民自治”的乡村治理模式重要有： 1.乡镇自治模式。郑法觉得，应当“构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“建立农民自治体意味着在目前实行村自治基本上实行乡(镇)民自治”。綦彦臣也觉得，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充足运作并获得承认的基本上让农村接受“乡镇自治”。基本理由为：要消除县乡一体化的压力型体制，就必须实行“釜底抽薪”撤销乡镇政权，并且目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。在撤销乡镇政权后，由乡村农民自治体和农民组织弥补其权力真空。“乡镇自治”在中国历史上具有悠久老式，在1949年此前
13、，中国历代统治者只是将国家政权下沉到县一级，县如下实行自治；并且地方自治也曾在中共解放区实行过，例如1946年苏皖边区乡镇选举条例规定，乡镇为地方自治基层政权组织。县乡两级政府同在一种行政区域范畴内行使政权职能，使乡镇领域内事实上存在两个政府，机构重叠(重要体现为县派出机构)。由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，乡镇这级政权已有名无实，其政府机构和编制极其有限，主线无法履行一级政权的职能，而县政府为了在其区域范畴内履行管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，导致“条块分割”问题的浮现。乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一，已变成纯消费性机构，它所提供的东西并不像
14、其她多种公共产品那样具有广泛的外部效应。撤销乡镇政权、实行“乡镇自治”则可以理清县乡之间的非从属关系，取消本来的乡统筹费，减少农民一大笔承当，同步也能有效地哺育农民组织发育，使农民尽快自立，减少对政府的依赖感。 2.乡治村政社有模式。沈延生基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”(涉及“村企合一”)的现行体制，参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了“乡治村政社有”的农村基层组织改革新模式，其具体设想是：乡治：即乡镇自治。中国在将来应当实行两级地方自治，以目前的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体)，以市(非目前的县级市而是新设立的县辖市
15、)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体，由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体。乡镇自治体作为公法人，享有法律上的独立人格，拥有自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。乡镇长由选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序列。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，均为无给职，只需在会议期间酌情予以补贴。行政首长和自治代表之间的关系，由地方自治法规加以协调。村政：将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所。村公所可由13人构成，1000人如下的村只须设村长，1000人的村设村长、副村长，人以上的村可加设村干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政承当。在行政村设立议事机关村民代表会议。其成员可由设在行政村的村民委员会(应改称村社委员会)成员兼任，也可由设在自然村或原生产队的各村民委员会的主任兼任。在有大量的非村社成员居住的村，村民代表会议中还应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌情予以误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供征询意见，议决村内公益事项，可由绝大多数票提出罢职村长的建议，报乡镇政
