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1、 中国出入境法制建设概述材料的简要概述 在社会主义法制建设不断推进的背景下，我国的出入境法制也不断取得新的进展，出入境法制建设跟我国的法制建设一样也历经了一个艰难曲折的过程，细分起来可以包括四个阶段。 首先，从中华人民共和国成立到文化大革命前的17年，是出入境法制建设的起步阶段。即从新中国成立到文化大革命前，在这段时间里，国家在天津等口岸组建了新中国第一批的边防检查机构，称边防检查站。还出台了包括边防检查在内的出入境法规，我国出入境管理工作在国家行政体系中率先具有了较为完整的法律依据。 接着，从文化大革命开始到结束这十年间，社会主义法制建设处于停滞阶段，初具雏形的出入境法制建设也遭到破坏。 然
2、后，从文革结束到20世纪80年代后期，是社会主义法制建设的恢复阶段，也是出入境法制建设的恢复阶段。在此期间颁布实施的中华人民共和国公民出境入境境管理法和中华人民共和国外国人入境出境管理法，及这两个法律的实施细则，还有中华人民共和国护照签证条例，这些法律法规都为出入境管理工作提供了重要的法律依据。 最后，从20世纪90年代开始，出入境法律制度得到逐步完善，初步形成了中国特色的出入境法律体系，以“两法”及其实施细则为主体构建了中外公民出入境制度，以中国公民往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法和中国公民往来台湾地区管理办法为主体的法规建立了内地与港澳台相互往来的国内不同法域制度，以因私出入境活动管
3、理办法等法规为主题建立了出入境中介制度。也通过具体制度的构建和法律形式的变化，实现了出入境管控模式由控制型向服务型的转变。我国出入境法律制度为社会建设和经济发展起到重要的作用，当然在立法和执法方面还严重存在很多问题和不足，需要从多方面健全机制体制来完善我国的出入境监管体系。一、 立法方面（一）问题和不足 1. 法律体系分散现行的出入境管理法律法规大多是按国籍、地区等不同的主体进行立法，基本是一个部门，一部法律，条块分割现想明显。除了中央国家机关制订的规范性文件外，还有一些地方制定的出入境方面的地方性法规、政府规章等法律法规，这一状况造成了出入境法律法规的杂乱无章，法律的严肃性和统一性受到削弱。
4、2. 法律规范之间存在矛盾由于出入境立法技术和立法水平等方面的原因，导致有些法律之间存在矛盾，在“两法”及其实施细则和其他法律之间均有体现，公安机关在进行处罚时很难选择法律适用，也使公民对执法机关的权威性和公正性产生怀疑。 3. 行政救济的缺失 由于立法存在疏漏必然导致了行政相对人利益保护的不足。4. 自由裁量权过宽(二) 建议1. 统一立法在不久的将来，应当从我国实际国情出发，在借鉴外国移民法的立法经验和立法技术之上，制定一部统一的中华人民共和国移民法，把对外国人和中国人的管理统一起来，全面规范出入境行为。调整规范出入境中介机构的行为。同时，要提高立法术,综合考虑相关法条间的衔接和整合，消除
5、下位法和上位法间的矛盾，消除平行法之间的冲突，使出入境法律体系趋于和谐。2. 修订相关的法律法规无论中国还是中国人的移民目的地国，如果要从出入境管理中获得更多收益，就有必要将出入境权政策与国籍、外汇、户籍、旅游、教育、劳务管理以及国际安全结合起来。因此除了制定一部统一的移民法外，还需要修订配套法律。针对现在存在的涉外法律规范之间存在的矛盾，新的移民法应该修订相关的法律法规。3. 改善出入境权行政救济就改善出入境权救济而言，最重要的是实施行政复议补救时，体现程序公平的原则，实施的原则应该与行政复议法、行政处罚法以及行政许可法的规定一致，完善出入境管理的行政复议和行政诉讼制度，制定科学规范程序，保
6、障出入境主体的合法权益。要以法律的形式确定出入境各管理机关和各部门的行政复议范围、职责和内容。将行政复议工作从行政事务中独立出来，从体制上遏制出入境官员的腐败。4. 限制自由裁量权要使行政主体正确的行使自由裁量权，应当从多方面加以规范，但立法明确是一个基本前提。在立法中尽可能减少自由裁量权的幅度，同时在事实性质认定及情节轻重判定上，进行有必要的量化分析，划分若干个档次，从而避免罚种和数额适用幅度的扩大。通过法律业务培训有效加强执法者的专业素养，提高执法者的道德素养，使其具有严格依法办事，公正执法的道德品质。二 、执法方面（一）问题与不足 1. 权力行使不合理出入境管理实际上是一种中央事权，由中
7、央政府统一行使是国际惯例。根据中华人民共和国宪法的规定，对外事务属于中央人民政府的职责范围。而中央政府授权相关机构和部门行使国家权利、执行国家职能，充分体现了这种事权。但现行的管理体制与中央事权的性质不符。由于历史原因，我国的出入境管理体制一直实行地方分权制，不利于对外国人的有效管理。 2. 管理机构杂乱改革开放以来，我国的出入境管理机构得到了迅速的发展，发挥了积极的作用。但现有的机构设置和管理不够科学，也制约了自身职能的发挥。 3. 出入境证件种类繁多中华人民共和国护照，包括外交公务和普通护照，旅行证，海员证，出港澳地区证件，出入台湾地区证件，边民出入证件，等等。由于我国存在大陆 和港澳台等
8、不同地区，出入境种类繁多情有可原，但过多的证件必然是行政相对人对法律的理解陷入混乱。 4. 出入境管理程序复杂出入境法律对公民的出入境管理、外国人的日常管理等方面的程序较为复杂。给行政相对人带来很大的不便，也给我国的出入境管理带来麻烦。(二) 建议 1. 明确管理权限国家在全面深化行政体制改革的过程中，把出入境体制改革纳入其中。在出入境中特别要强调出入境管理事物的中央事权特性，明确中央的享有的权利和承担的义务，以使中央和地方的权责分工更加明晰。确立出入境部门由中央垂直领导的集权制，以保证中央事权不被地方分享，防止多头领导，简化办事程序，精简办事机构。 2. 统一管理机构 建议调整出入境因公因私
9、的管理模式，将外交（外事）系统分管的因公出入境管理业务与公安系统分管的因私出入境管理业务合并，成立独立于公安系统和外交（外事）机构之外的移民管理局，该局由国务院直接领导，在全国各地设立相应的分局，并将边检系统划入该局，并实行垂直领导。使出入境管理形成一个独立的系统，按照法律规定统一行使出入境管理权。3. 减少证件种类 要减少证件种类，对于性质类似、办事机关相同的证件合并。在体制变更的情况下，减少证件种类，方便出入境人员，提高了出入境管理效率。4. 简化办事程序 在出入境审批体制改革中，确立一套公平、公正、合理、经济的行政审批体系，本着高效的原则，科学的制定一个项目的审批程序图，对审批内容单一、
10、程序简单的事项，有关部门实行限时办理。下面说一下我国出入境管理法的定位：从出入境管理法到移民法从性质上来说，这两个法律都是公法，偏重程序法。但两者还是有巨大的差别。内容上，移民法比出入境管理法更全面。目的上，移民法旨在为了国家利益，统筹规划。在调整手段上，出入境管理法主要通过行政手段进行直接管理。移民法除了运用行政手段外，还大量运用经济手段。 随着社会、经济和政治的发展，规范人员跨国流动的法律会实现从出入境管理法到移民法的转变。美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等传统移民国家早就制定了移民法并在设立了统一的移民主管机关，新兴的国家和地区基本建立移民法，不发达国家正在由出入境管理法向移民法转变。 就
11、中国而言，基于国际形势趋于稳定，老龄化趋势日益明显，与世界相容的紧迫性，为引进外国高技术人才和资金，提高国家活力和在世界上的竞争力，只有移民法才可以全面规范人员的跨国流动，在机构和政策上对出入境及其延伸的问题进行有效地安排。我相信在不久的将来一部能够解决国籍、护照、签证、出入境检查、外国人居留安居等移民问题的中国移民法一定能够出台。 我国出入境法律体系和制度建立从无到有再到逐步成熟，为我国的经济建设和对外交流做出了重要的贡献。同时我国出入境法制建设还存在一些严重的不足需要从立法和执法两方面改进。随着时代的进步和全球一体化发展趋势的加剧，我国的出入境法制建设也应该与时俱进，同国际接轨，发挥后期发展中国家的优势，总结经验，吸取教训，借鉴国外成熟的技术。在保持自己优良传统的前提下，大胆改革，使我国出入境法制建设朝着健康良好方向发展。
