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1、浅谈城中村形成原因及改造 来源：资源网 作者：韩斌李笠 发布时间：2008.07.01 “城中村”指在我国特有的土地所有制和文化背景下，伴随城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是乡村一一城市转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体，这种现象是我国实行的城乡二元化管理制度在城市化进程中衍生的产物。 自改革开放以来，随着经济的发展和社会的全面进步，城市建设不断加快，城市规模也在日益扩展，城中村也得到了迅速的发展，目前在许多大中城市中都普遍存在着城中村的现象。城中村的存在和发展同时给社会造成了极大的负面影响，严重地阻碍了城市化进程，城
2、中村问题也因此成为了各地城市政府急需解决而又难以解决的突出问题，成为许多专家和学者关注和研究的社会课题。 1 城中村的问题 城中村的弊病表现在经济、社会、文化、景观、环境等多个领域，主要包括以下五个问题。 1.1 人口密度过高 目前，我国正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。一方面，由于户籍制度和城市住房制度的限制，外来人口只能将租赁房屋作为解决居住问题的主要方式；另一方面，城中村的房屋租赁价格远远低于城市商品房，更诱使外来人口向城中村高度集中。 1.2 建筑密度过大，布局混乱，影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性 受经济利益的驱动，村民随意搭建增建房屋，城中村建筑楼挤房密，
3、高低参差不齐，空间布局混乱。有的城中村建筑密度达到7O以上，甚至达到9O，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天 现象十分常见。乱搭、乱建，严重破坏了原本村庄空间结构的自然和谐，机理混乱，空间结构与城市严重冲突，整个发展建设呈现无序状态，影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性，特别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细规划和地块的城市设计时尤为明显。另外，这些地区土地使用性质混乱，建筑物布局随意、混杂，随着时间的推移将对城市空间规划产生越来越大的负面影响。 1.3 市政设施不足，公共服务设施欠缺，环境质量差 目前城中村开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地)缺乏，环境质量低下，市政及公共配套设
4、施不足。大部分城中村的道路曲折不通，不能满足消防、急救、环卫等车辆通行。房屋高度无序，水、电管线混乱，煤气管道不通，在消防、抗震、抗台风等方面存在隐患。此外城中村建筑间距过小，采光、通风不足建筑质量不高。由于缺乏统一的规划和管理，城中村排水排污、垃圾处理等市政设施不足，加之村民的生活方式并未根本改变，使得生活性和生产性污水就近排入河道或农田，固体废弃物无序堆放。这些都严重制约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形象。 1.4 社会治安混乱 私房出租的巨大收益，造成城中村不少原居民游手好闲、无所事事成为“四不青年”(不耕作、不学习、不经商、不做工)；大量的外来人口主
5、要集聚在“城中村”外来人口数量远远超过了原住村民。外来人口膨胀暂住人口过多、人口构成复杂、素质较低，加上出租屋分散、隐蔽、无人管理， 同时缺乏有效的监督管理，城中村往往成为犯罪嫌疑人的隐匿处、边缘人群的聚居点，带来突出的社会治安、计划生育等问题。 “城中村” 正在演化为城市的一种“亚社区”成为城市中社会治安多发区域。 2 城中村的土地利用现状问题 2.1 城中村占用大量土地资源，管理混乱。 城中村大多处于城市中心地带或次中心地带，占用了大量的城市建设用地，具有丰富的储量土地资源。但是，这些“城中村”基础设施不足，环境卫生、生活服务等公共配套设施不完善，居住生活环境“脏、乱、差”现象严重，成为城
6、市最大的卫生死角。更令人担忧的是，消防、抗震、防盗等方面存在着严重的安全隐患，危及居民的生命和财产安全。其后果严重影响城市文明程度和城市现代化的水平提高。 2.2 土地产权关系不明，权属界定不清 一般来说，这部分土地涉及若干集体土地所有权单位，而由于现行法律对农村集体土地所有权主体的概念设定模糊，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，造成了农民集体在收益分配上的不均。 按照我国现行宪法、民法通则和土地管理法，城中村土地所有权属于镇、村、社集体经济组织所有。但在实践中，镇农民集体经济组织并不存在，村农民集体经济组织缺位，社是农民群众性自治组织，不具备行使农村土地处置
7、的权力，从而造成城中村集体土地所有权主体严重模糊。另外，城中村的上地往往涉及若干个集体土地所有权单位。在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，造成了农民集体在收益分配上的不均。 2.3 土地使用权流转混乱，土地利用管理不规范，扰乱了国有土地市场秩序。 由于城中村集体土地所处位置的特殊性，土地使用权流转非常混乱，主要表现为农民住宅私自转让、出租土地使用权，不办理农地转让手续擅自改变用途、将集体土地作为资产参与企业人股等。由于城中村的这种独特的地理位置，再加上它的土地价格相对于城市其他地方较低，许多开发商及地方政府都视其为“盘中餐”，纷纷想尽办法据为己有。 2.4 土地
8、征用难 按土地管理法规定，征用土地按照被征地的原用途给予补偿，在具体执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置相同但农业经营方式不同的土地带来了征地补偿标准的差异，也带来了补偿的不合理性，最终造成了征地的困难。征地难的第二个原因是，以人均耕地制定补偿标准在城中村征地执行中矛盾更加突出。往往在同一个单位征地过程中涉及两个或两个以上农民集体经济组织，由于人均耕地的不同，形成了补偿标准的差别，使得补偿低的农民难以接受。 2.5 土地利用效益低，违法违章建筑严重 “城中村” 主要是低层次的物业经济，以独家独户的传统家庭模式建筑为主，房屋建筑相对于城市来说占地面积大，建筑密度高，
9、建筑容积率低，造成土地利用率和产出率低下。由于监管的缺失和利益的驱动，村民的住宅往往尽可能占用公共空间，在城中村内形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 等独特的“风景”。外来务工人员的不断增加，为城市提供了廉价的劳动力，也形成了对低质廉价住房的巨大需求市场。“城中村” 住房往往成为他们的首选之地。加之农村基层组织的放任自流，对违法建设处理的不力，巨大需求刺激着“城中村” 农民不顾一切地进行违法建设任意侵占公共空间和道路，市政设施无人顾及。此外，优越的区位和相对于城市较为低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃，致使由于规划和基础设施改善而升值的部分国有土地资产流失。 3 城中
10、村的成因分析 城中村的存在，实际上是在城市中表现出当前我国的基本国情。几十年间巨大的城乡差别的鸿沟所造成的两个世界的反差，以城中村的方式在城市中集中地展示出来。按照城市化加速阶段的进程，参照先期城市化国家的情况，预计未来25年中将会有8.5亿原来生活在农村和乡镇中的人走进城市。他们中间大约有1.5亿人是通过耕地被征、户籍改变、集中安置的方式走进城市，另外的7亿人是离开土地走进城市，通过打工、做生意的方式融入城市的生活。这两部分人由于居住地距离城市的不同而命运不同，但他们往往会生活在城市中同一个区域，一方为业主，另一方为租户，这种区域就是城中村。其形成原因，可以从以下诸方面来进行分析。 3.1
11、城市化是城中村形成的外动力 我国城市化进程的快速发展是城中村形成的客观原因。城市化是城中村形成的主要外动力，城中村现象是中国快速城市化进程中的产物。我国城市化的一种重要形式，就是“城市包围农村”。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，在征地中有意避开城中村，另一方面，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。具体地说，在城市化过程中，为了扩大城市规模，征用城郊农村土地，逐渐将一部分村落
12、包围在建成区内。这些村落起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部，随着城市规模的持续快速扩张，城市的耕地被征收，而当地的农民仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成一种城市包围农村的态势，原有村庄不能得到及时的改造升级，进而形成了城中村。1980年到2003年，我国城镇人口比例从19.4%增加到4O.3，总量增长3亿(其中很大一部分是行政区划调整、“农业人口”进入城镇人口的统计口径)，而同期“乡村从业人员” 也绝对增长了近7000万。农村人口只是在城市“移动”而不是成为居民。 3.2 经济根源 3.2.1 农民追求土地收益最大化的结果 3.2.1.1 土地用途不同带来收益不同
13、土地用途和开发方式的不同，带来收益明显不同。农业用途和工商业用途，其收益是明显不同的，土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用(非农使用的收益直接到集体，而农业使用则首先归农户)。开发方式不同收益也大不相同。村集体自主性的土地开发，不但获了土地非农使用的超额收益，还获得了对该地块的管理权，总体收益高于被城市征用所得。在这两种收益差异的驱动下，某些村集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地(如广州海珠区某村抢先规划，抢先用地)，造成一方面土地非农化失控，另一方面城市建设征地难。 3.2.2.2 不断涌入外来人口的住房需求促使农民追求租金收益最大化 住房市场供需之间的巨大
14、缺口是城中村存在与发展的市场原因。这种以高密度、高容积率为空间特征的出租屋是符合住房市场供求形势的。城中村宅基地房具有低廉的土地成本、建房成本和经营费用，且交通便捷、接近工作地，租金低廉，自然成为外来流动人口的居住首选。在城中村中集聚了大量的外来人口，房屋租赁已成为村民的一项主要经济来源。受到经济利益的驱使，违章建筑以惊人的速度增长，村民不断扩建、加建、改建增加出租面积，城中村到处是一派热火朝天的建房景象，且速度惊人，一旦有任何限制政策出台风声，便会掀起一股抢建风潮。 城中村往往具备较好的地理区位优势，拥有集体土地使用权和各项宽松政策，从个体理性选择的角度看，城中村这种特殊的建筑群体和村落体制
15、的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果，这是城中村存在和发展的主要经济根源。 3.2.2.3 “征地不征村”成了政府、开发商、村民三方共同的选择 政府为推进开发进度，降低城市化成本，征地时选择避开需要拆迁安置的村庄；为降低成本，多数开发商也刻意避开村庄，选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。村庄开发被长期搁置。而城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，使得“征地不征村”同样成了村民和村级组织的选择，他们更愿意以便保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展，但与此同时也营造了“城中村”的外在景观。 3.3 制度原因 3.3.1 城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因。 城中村是计划经济时期形成的城乡二元经济社会结构在城市化进程中的反映，我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构，这是城中村形成的深层次制度原因。所谓“城乡二元管理体制”，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，“二元所有制结构”是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些城中
