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1、国外审计动态第10期（总第267期）审计署审计科研所 2011年4月19日绩效审计方法之六前瞻性评价综合法 一、前瞻性评价综合法概述有些政策和项目的影响范围广、支出金额大，一旦失败损失不可估量。在实践中，一些提案、政策或项目（以下简称提案）的提出较为仓促，没有经过科学的尤其是第三方的综合评价就匆匆上马，实施后产生一系列问题阻碍了提案的实施。在美国审计署政府审计准则对绩效审计的定义中包括了对前瞻性问题的评价。美国审计署在绩效审计工作中进行了大量的前瞻性评价工作，并引入了前瞻性评价综合方法。 （一）前瞻性评价综合的概念。 1前瞻性问题。未来复杂变换的环境要求审计机关熟悉应对前瞻性问题的方法。为此，
2、美国审计署制定了前瞻性评价综合法操作指南，用以指导审计人员对法律提案进行评价。审计人员评价前瞻性问题的目的是预测未来并更好地改善未来。审计机关应该评价和关注的前瞻性问题具体包括：（1）政府如何做好对未来需求、成本和结果的预测。主要评估政府预测过程和所采用方法的合理性、科学性，有无更好的方法和技术提高预测的准确性。（2）相关提案成功的可能性有多大。主要评估提案实现既定效果的可能性，为提高这种可能性在哪些方面需要改进，根据过去的经验可能会有哪些负效应或缺陷需要事前补救，实施前需要关注哪些风险因素等等。(3) 未来的需求、成本及其后果。应采用科学的方法，预测并报告某项目未来需求、成本及后果的变化，并
3、报告预测中不可避免的不确定性的程度。 （4）哪些行动可以改善提案未来成功的可能性。通过对相关提案的调查和评述，开发备选方案，在多个方案中考虑成本和成功的可能性推荐最优提案。审计人员可以对上述四种前瞻性问题进行评价，发挥国家审计的前瞻性功能。前瞻性问题及其审计人员可能的作为问题类型审计人员需要做的批判他人的分析审计人员自己做的分析预测未来1政府如何做好对未来需求、成本、结果的预测3未来的需求、成本和结果是什么？改善未来2政府（或立法机关）提案成功的可能性是多少？4最具成功潜力的行动方案及审计机关提出最适合的建议是什么？ 2前瞻性方法。 回答上述前瞻性问题有很多与之对应的方法，这些方法我们称为前瞻
4、性方法。前瞻性方法包括了现实的、经验的、逻辑的、判断性的和混合的(前瞻性评价综合)方法。具体方法如下表所示。前瞻性方法的类型类型方法举例现实的实验性的测试、示范程序经验的模拟仿真、预测逻辑的正反面分析；风险评估；系统分析；情境设立；前瞻性分析判断性的德尔菲法；专家意见混合的前瞻性评价综合3前瞻性评价综合。前瞻性评价综合是前瞻性方法的一种，指对某一提案进行详细的技术分析，结合对已有类似提案的研究结果对该提案未来成功的可能性进行综合评价。前瞻性评价综合法是一种系统方法，要求对前瞻性问题进行逻辑的、经验的和操作的分析，从逻辑的角度关注提案是否应该起作用，从历史经验的角度关注它是否起作用，从现实角度关
5、注它能否起作用。因此它要求运用前述逻辑的、判断的、经验的、现实的几种评价方法。与评价综合方法等其他评价方法相比，前瞻性评价综合的特点是对提案未来成功的可能性进行评价，在评价已有研究时具有选择性，为新提案运作的基本逻辑和成功可能性提供专家意见。 （二）前瞻性评价综合的一般步骤。前瞻性评价综合方法一般包括六个步骤，具体步骤如下：1.定义问题。清楚地定义问题可以使审计人员恰当地确定前瞻性评价综合的范围。不同的人可能会对看似清晰的问题做出或宽或窄的定义，因此审计人员与委托人应该就问题的规模和属性进行充分的讨论，在对证据进行独立分析的基础上清晰地界定问题，只有这样才能判断提案是否会偏离目标。2选择评价对
6、象。本步骤的目的是确定拟用前瞻性评价综合法进行评估的提案。并非所有的提案都可以成为前瞻性评价综合的备选提案，选择评价对象的原则：一是评价的提案要与第一步骤定义的问题相关；二是以决策者（委托人）拟考虑的提案作为开始。对于频繁变化的提案或者已经评价过的相似提案应予剔除。3理论分析。本步骤的主要目的是确定提案在理论上或逻辑上是否行得通。任何提案都隐含确定的假设、理念、价值和理论基础。理论分析要回答：“提案要解决什么问题？如何解决？这些行动预期会带来怎样的结果”。4操作分析。操作分析要解决如何实现提案的目标，确定提案相关的受益对象、服务提供者、财务和经营环境及限制条件。分析的重点是该提案如何实施和运作
7、，同时要分析影响提案可能成功和失败的操作性因素。5测试关键性假设。收集与提案相关的早期的研究，提炼相关证据，进行综合，将关键概念假设、操作假设与早期的研究发现相比较，从而确定提案成功的可能性。本步骤实现了理论分析、操作分析和经验分析的结合。6列示结果。以图表的格式清晰地列示评价结果。 二、前瞻性评价综合法的适用范围 前瞻性评价综合法既可以用于考查单个提案，也可以比较两个或更多的可选提案。在审查单个提案时，前瞻性评价综合需要明确标准。评价两个或以上的提案可能会稍微容易些，作出相对评价（如哪个更好）比绝对评价（如它每个方面都很好么？有多好？）更简单。在许多情况下，当审计人员准备提建议时，完整的前瞻
8、性评价综合方法显得不必要，例如，发现缺少可接受的内部控制，或发现无法真实地报告国防系统造成巨额财政花费这个不利信息时，将自然而然地直接提出受到人们广泛支持的建议。在一些情况下，特别是存在一些具有争议的、敏感的、有深远影响的结果，审计人员的建议可能源于其他方法本身将成为前瞻性评价综合的评价对象。当委托人或客户（如美国的国会）的兴趣在于提案的某一个方面时，同样适用前瞻性评价综合法。 三、如何运用前瞻性评价综合方法 （一） 定义问题。审计人员和客户共同讨论，明确提案应达到的目标，了解提案所要解决问题的规模与属性。在前瞻性评价综合中，审计人员所关注的是提案能否解决某些特定的问题，而非一般性的问题。因为
9、针对某一特定目标而设定的提案往往会在很大程度上摒弃其它目标。比如，许多提案旨在提供粮食补助、推广营养教育和进行健康检查。其中，有些致力于解决存在于低收入女性和少女妈妈中的新生儿体重偏轻的问题；还有一些项目可能旨在促进学龄前儿童身高与体重的适龄增长。因此，第一步的关键在于：目标是什么？第一步：定义问题相关主题解释说明“定义问题”的含义对问题的详细说明，确定与问题相关的主题，由此引出提案成功所要达成的目标。这一步为何重要不同的人可能会对一个看似清晰的问题作出或宽泛或狭窄的定义。除非客户和评价者就问题达成一致，否则为确定提案是否有效而作的分析很有可能会偏离目标。这一步的作用作为前瞻性评价综合的开始，
10、它有助于确定工作的范围，并为结果的使用奠定基础。为达到这一步的要求所进行的活动（1）就问题的规模和属性与客户讨论，听取意见；(2)就问题的规模和属性对可能的证据进行独立分析；(3)确定需要进行协商和决策的部分；(4)与客户和其他相关者进行讨论，得出对问题的最终定义。举例说明在1984年，美国约有100万20岁以下女性怀孕，其中，约有50万分娩。为此，国会两党开始合作以加强联邦政府在这一方面的管控。1986年国会产生了20多项提案。在国会议员的讨论中，国会议员向审计人员提出两个问题：（1）先前的努力对解决问题究竟效果如何？（2）从现有的对少女怀孕问题的了解中可以获得哪些启示用以制定相关法律?前瞻
11、性评价综合的第一步是阐明问题以恰当地确定前瞻性评价综合的范围。在本例中，审计人员认为，少女怀孕这件事本身并不能成为问题，因为决策者对于20岁以下已婚女性的分娩问题并不关注。更确切地说，争论主要围绕两个问题：（1）缺乏财力物力等支撑的少女分娩问题；（2）分娩给未婚妈妈和孩子们带来的身体损害和社会影响。对于存在多种定义的主题，审计人员理所当然可以将前瞻性评价综合的重点仅限于某种定义之上。经过与客户的讨论，审计人员开始处理这两个问题。实际上这扩大了前瞻性评价综合的范围，审计人员要同时评价少女妈妈这一普遍存在的问题以及这一问题会造成的影响。值得庆幸的是，有关少女怀孕的资料通常并不局限于某一方面的问题。
12、大多数资料将这两个方面的信息均包含在内。有一些包含了少女怀孕问题的话题并未引起多少关注。例如,国会并不关注所有与怀孕有关的问题,而仅仅是那些会导致分娩的问题。讨论中忽略了一点,估计约50%的少女终止怀孕是由于自发的或劝说性的人工流产。此外,人们过多地将关注的目光投向怀孕的女性,却并不在意那些使女性怀孕的男性。不管正确与否,1986年的相关法律对于少女怀孕的定义给当时的年轻女性及其孩子带来了很大的影响。问题界定的另一个方面在于对青少年的界定。很显然，18岁以下的女性属于青少年，但有些讨论是将25岁以下的女性均归于青少年的行列。另外一些则将20岁以下界定为青少年。通过与客户协商，审计人员最终锁定在
13、20岁以下的女性。 （二）选择评价对象。并不是所有的提案都适用于前瞻性评价综合法。选择评价对象，这一步骤需要完成两项任务：第一,剔除那些不适用于前瞻性评价综合这一评价工具的提案。比如，提案似乎频繁变化，或者审计人员已经评价过相似的提案，并且可以依据人们的共识评价其成功的可能性。第二,对于适用前瞻性评价综合方法的提案，本步骤旨在挑选最佳的评价思路。“最佳”包括对各种因素的考虑，其中之一便是客户的特定利益，其它的因素包括各项提案在成本、目标群、政府的举措(监管、税务政策、补助金等方面)上的差异。例如,关于给老年人提供长期护理的各项提案可能会在成本问题上存在显著差异,这取决于公共费用、环境条件、护理
14、的持续时间等因素。一些提案每年要花费数百万元，有些可能达数十亿元，依据各提案的差异所做出的选择反过来又可能会影响这些因素。由于在这一步最后作出的选择会对工作的范围和结果的使用产生显著的影响,因此前瞻性评价综合应当明确选择评价对象的标准。第二步：选择评价对象相关主题解释说明“选择评价提案”的含义前瞻性评价综合通常始于一个成功可能性尚需评估的特殊提案。“选择”是指在这一步骤的最后,要确定用来进行评估的提案或备选提案(如果有的话)。这一步为何重要并非所有的提案都可以成为前瞻性评价综合的备选方案,分析某些提案可能比分析另一些提案会更有效果。这一步的作用它有助于确保审计人员不是在浪费时间,并且使分析实现
15、价值最大化。为达到这一步的要求所进行的活动(1)确定政治上可行的方案；(2)进行筛选,确保备选提案不会频繁变化或没有类似提案的评价结论；(3)根据某些标准，比如提案性质的最大差异,检验最适合使用前瞻性评价综合的提案；(4) 确定使用前瞻性评价综合评估的提案。为什么前瞻性评价综合以现有备选提案开始对于任何一个问题,都存在大量相关的提案。但前瞻性评价综合的重点并不在于评估所有可能的提案。前瞻性评价综合的实施受到两个原则的限制：(1) 必须将该任务限制为可以通过提出相关评价问题而得到检验的任务，这些问题类似于“是否有证据表明某一特定的提案能够或不能达到预期的目标？”(2)为了使前瞻性评价综合的研究结果派上用场，前瞻性评价综合以决策者正在考虑的选择方案作为开始。因而，这一过程始于酝酿之中的备选提案,而后寻找可以表明提案效果的任何证据,并且仅仅在必要的时候才去寻求其它的选择。前瞻性评价综合把注意力集中在现有备选提案的政策含义上是非常重要的。另一种方式是对所有与问题有关的研究资料进行综合审查,以推测它们的政策影响并设计出自己的提案，但出于以下两个主要原因，前瞻性评价综合拒绝了这一方式。第一,研究结果与政策之间可能只存在
